- В 1990 году – создал Центр прикладных политических исследований ИНДЕМ («Информатика для демократии») вместе с С.Б. Станкевичем;
- с февраля 1993 года по февраль 1994 года – член Президентского совета, участник Конституционного совещания по разработке новой Конституции РФ;
- с февраля 1994 года по сентябрь 1997 года – помощник президента Б.Н. Ельцина;
- в 1994 году – член объединенной комиссии по координации законодательной деятельности;
- с мая 1997 года – член комиссии по разработке проекта Программы государственного строительства в РФ;
- с 1997 года по настоящее время – президент Фонда ИНДЕМ (правопреемника Центра ИНДЕМ).
Георгий Александрович, не могли бы Вы описать те исторические развилки в истории новой России, которые определяли ее будущее?
Одной из первых развилок в истории новой России был апрельский референдум 1993 года и его последствия. Ему предшествовала серьезная политическая борьба - и за само проведение референдума, и за выносимые на него вопросы, которые, в конечном итоге, продиктовал IX (внеочередной) съезд народных депутатов РФ. Два вопроса были о Ельцине: доверяете ли вы президенту и одобряете ли социально-экономическую политику, проводимую им и правительством? А два других - о досрочных выборах президента и народных депутатов.
Результат оказался неожиданным для всех. По первым двум вопросам россияне сказали «да», а по третьему и четвертому - «нет». То есть Ельцина и его политику одобряем и не хотим перевыборов ни президента, ни съезда. В общем, работайте! Так страна миновала первую развилку - и тут же уперлась во вторую, за которой была трагическая осень 1993 года.
Почему так получилось? Сразу после оглашения результатов референдума и Руслан Хасбулатов, и Александр Руцкой публично заговорили о том, что, мол, за Ельцина голосовали «одни алкаши и наркоманы». Такими высказываниями они фактически дезавуировали результаты референдума. Что еще хуже: эта позиция представительной власти - да еще в союзе с вице-президентом - вдохновила и спровоцировала «непримиримую оппозицию» на столкновение с ОМОНом во время первомайской демонстрации. Погиб сотрудник милиции Владимир Толокнеев - он был раздавлен грузовым автомобилем, за рулем которого находился один из демонстрантов.
Мне кажется, тогда Ельцин упустил момент - нужно было распустить съезд. На волне победы на референдуме 25 апреля 1993 года он мог это сделать совершенно спокойно. Борис Николаевич потом писал в своих воспоминаниях, что проект указа он носил во внутреннем кармане пиджака с мая. Текст документа неоднократно менялся и редактировался, и только 21 сентября 1993 года он подписал его - Указ Президента РФ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ».
- Почему не раньше?
Моя версия связана с развенчиванием мифов, которые долгое время слагались вокруг фигуры первого президента России. Многие из них абсолютно не соответствовали действительности. Например, людям, близко не знавшим Бориса Николаевича, трудно поверить, что ему была свойственна фантастическая компромиссность. Буйствовать он начинал только тогда, когда, запутавшись в собственных компромиссах, заходил в полный тупик. Но сначала он всегда искал компромиссное решение.
Вот и летом 1993 года, вместо того чтобы распустить съезд, как дезавуировавший результаты референдума и идущий против воли народа, президент искал компромисс в конституционном процессе. Тем более что были формы, на которые можно было опереться. Еще до IX съезда, на котором было принято решение о проведении референдума, возникла идея Конституционного соглашения - о временных органах власти до принятия новой Конституции. Причем это соглашение было акцептовано и президентом, и Верховным Советом. Были проект новой Конституции, разработанной Конституционной комиссией Верховного Совета, и другие проекты. Уже бродила идея Конституционного совещания, окончательно оформленная в июне помощниками Ельцина. Поэтому первый вариант будущего указа появился в мае, но президент подписал его только после того, как получил информацию о том, что оппозиция собирает оружие. Конституционный компромисс провалился. Своим указом Ельцин распустил и съезд, и Верховный Совет. Потом была октябрьская трагедия.
Страна пошла по пути строительства президентской, а не парламентской республики. Было ли это лучшим вариантом? Ведь большинство развитых стран, включая практически всю Европу, выбрали парламентскую или преимущественно парламентскую систему. Страны бывшего советского блока тоже идут по этому пути.
Выбор в пользу президентской республики делался прежде всего исходя из экономических соображений: считалось, что при сильном президенте легче будет провести экономические реформы, против которых выступало большинство населения - порой само себе во вред. Убежден, что это был правильный выбор, и не только по экономическим причинам. Есть серьезные политологические труды о стабильности молодых демократий, в которых президентская республика рассматривается как один из стабилизирующих факторов. Это классика.
Новая Россия родилась в результате победы демократии в августовском путче. А исход путча, безусловно, определялся легитимностью Ельцина. Его боялись даже арестовать, путчисты не позволяли себе с Ельциным то, что делали с Горбачевым. Разница была в том, что у Ельцина была полноценная легитимность - он был избран на первых в истории России всенародных выборах, а у Горбачева - мягко говоря, сомнительная, он был избран в результате голосования на Съезде народных депутатов СССР. Это, кстати, была решающая развилка для Горбачева.
Тем не менее, согласитесь, последствия перехода на президентский путь оказались не лучшими. В России государство обожествляется. У большинства россиян, скажем мягко, самодержавное мировоззрение, чиновников воспринимают не как слуг народа, а как проводников высшей царской воли. Не мы содержим государство, а оно нас обязано кормить, финансировать, одевать. Не привел ли выбор президентской республики к консервации таких воззрений?
Конечно, менталитет, сознание граждан меняются гораздо медленнее, чем законы. Ускорить это изменение может пробуждение активности граждан «снизу» - на уровне местного самоуправления. А этот ресурс у нас не использован. Хорошо, что нам удалось убедить Ельцина, чтобы он пошел на выборность губернаторов. Считаю, что это был подвиг с его стороны. Однако этого было мало. Настоящая демократия, рост гражданственности населения, то есть превращение его в граждан, возможны только, как говорят англичане, с «уровня травы». Большинство наших сограждан - в том числе и демократических убеждений - предпочитают уклоняться от самоуправления даже на уровне дома, поселка, микрорайона или города.
Чтобы продвинуть самоуправление в России, нужна разумная реформа ЖКХ, ставящая граждан в положение хозяев, хотят они этого или нет. Навыки самоуправления по месту жительства рано или поздно породят навыки демократического управления. Вот только проводить такую реформу сегодня охотников мало.
За последние 18 лет страна уже пережила и бедность, и богатство, когда деньги «стерилизовались» сотнями миллиардов. Теперь мы упали в кризисную яму. Однако все перемены лишь усиливали тенденцию централизации и политической, и экономической власти на всех уровнях - по образцу президентской. Не стоит ли для выхода из этого тупика поменять президентскую республику на парламентскую?
Необязательно топором ремонтировать часы… Наша проблема не в том, что в стране слишком сильный президент. Беда в другом: сила российского президента «склеена» из двух трудно совместимых половинок. С одной стороны, он - гарант стабильности политической системы, прав и свобод, а с другой - участник оперативного управления или даже его глава. Эти стороны и надо развести: усилить роль гаранта и ослабить функцию оперативного управления.
- Но президент никогда не отдаст оперативное управление, потому что это реальные рычаги власти.
Ну, конечно. Тут возможны только два варианта. Первый: самоограничение высшей власти. Нынешняя на это не способна - хотя бы из-за страха за свои капиталы. Второй вариант драматический: это когда президента никто и не спрашивает. Мы видели, как это происходит в 1991 году.
У нас все президенты первое, что делали, - брались бороться с коррупцией. Скептики утверждают, что толку от этой борьбы нет и не будет, поскольку сама сложившаяся президентская система - с холуями на всех этажах - не позволяет эффективно бороться с коррупцией.
Я считаю, что между уровнем коррупции и формой правления нет прямой зависимости. Например, Италия - парламентская республика, но там довольно высокий уровень коррупции, жизнь построена по принципу: ты - мне, я - тебе. Опять же есть некоррумпированные монархии - правда, конституционные: Швеция, Нидерланды и т. п.
- И все-таки, на Ваш взгляд, связана ли коррупция с политической системой?
Точнее - с политическим режимом. Но режим определяется не только - точнее, не столько - Конституцией, задающей форму правления, сколько практикой власти и попустительством общества. Россия - типичный пример режима бесконтрольной бюрократии . Во времена Ельцина над всеми ветвями власти, в том числе над президентом, был внешний контроль. Сам Борис Николаевич был скован оппозицией, которая хотя и не рассчитывала прийти к власти, но шумела громко и довольно серьезно ограничивала ему свободу действий. Взять хотя бы скандал в 1997 году по поводу того, что группа высокопоставленных чиновников получила большие гонорары за издание книги об истории приватизации в России. Я не вдаюсь в обсуждение вопросов, справедливы ли были нападки, адекватно ли наказание и т. п. Скандала в СМИ было достаточно для серьезнейших кадровых изменений, все эти чиновники были отправлены в отставку. Сегодня такую ситуацию даже представить невозможно. При Ельцине за коррупцию были посажены как минимум три губернатора. С тех пор - ни одного…
Причина, на мой взгляд, в неверной, бесперспективной идее, которая изначально была реализована в президентство Путина: ограничение демократии ради «либерального рывка с опорой на бюрократию». Года через два стало очевидно, что не может быть такой опоры, и в масштабах России эта идея нереализуема. Тогда вместо капитализма в масштабах страны стали строить персональный капитализм - в масштабах дачного кооператива. И это заставляет цепляться за власть всеми силами.
Последние десять лет Фонд ИНДЕМ проводит исследования уровня коррупции в России. Зафиксирован ошеломляющий рост чиновничьего воровства и произвола. Стало понятно, чем он вызван. Когда бюрократия предоставлена самой себе и никем извне не контролируется, она работает на себя, а не на общество. Эта «работа на себя» и есть коррупция во всех ее проявлениях.
Мало записать в Конституции фразу о том, что народ является источником власти. Необходимо, чтобы общество, сознавая себя принципалом, хотело и умело сохранять рычаги внешнего контроля над своим агентом - бюрократией. Цивилизация выработала несколько рычагов, или институтов, такого контроля.
Первый - легальная оппозиция, если она не управляется, как у нас, бюрократией и если намеревается прийти к власти и контролировать эту бюрократию. Правда, для этого нужны настоящие конкурентные выборы (чего давно нет!), настоящая политическая конкуренция.
Второй - сильные, независимые СМИ . Они помогают уменьшать влияние асимметрии информации. Нам не важны их мотивы. Важно, чтобы независимые СМИ существовали и делали свою работу: следили за бюрократией и честно рассказывали о том, как она работает.
Третий институт - свободно работающие общественные организации. Многие из них заняты контролем над органами власти.
Четвертый - плодотворно работающий парламент. Правда, для этого он должен быть действительно независим от исполнительной власти, состоять не из фигуристок и доярок, а из высококвалифицированных профессионалов в сфере права, экономики, политологии. И депутаты должны реально зависеть от избирателей.
Пятый - независимый суд . Один предприниматель, которого мы интервьюировали, сказал: «Дайте нам независимый суд, все остальные проблемы мы решим сами». Представьте себе, что у нас, граждан - одиночек и организованных, - есть возможность предъявлять иски чиновникам за их коррупционные решения, причиняющие нам ущерб. Предъявлять - и выигрывать. Тогда мы сами смогли бы воздействовать на коррупционеров, не дожидаясь милиции, ФСБ или прокуратуры.
Два последних условия, касающихся независимых ветвей законодательной и судебной власти, суть разделение властей. Оно прописано в Конституции и уничтожено за время путинского президентства.
Из Ваших слов следует, что на рубеже веков - на очередной исторической развилке - Россия пошла не по той дороге?
Вспомним реалии 1990-х годов, которые мы легко забываем, уступчиво поддаваясь постоянной пропаганде. Встряхнем нашу память. Об отставках в связи со скандалом вокруг авторов книги о приватизации - высокопоставленных чиновников, среди которых были близкие сотрудники Ельцина, мы уже говорили. Еще пример: Совет Федерации неоднократно отклонял кандидатуры судей высших судов, представленных президентом Ельциным, поскольку не хотел, чтобы в нем были его бывшие сотрудники или явные единомышленники. Это позволяло судебной власти сохранять независимость. Третий пример: в 1990-х годах президент неоднократно издавал указы нормативного действия, заменявшие отсутствующие законы. Многие указы Дума оспаривала. Она направляла запросы в Конституционный суд, и он некоторые из них признавал неконституционными.
Что бы ни пели послушные СМИ, что бы люди сами ни думали сердито о «лихих 90-х », но это было время, когда в России формировалась настоящая демократия. Именно она создавала условия для внешнего контроля над бюрократией и властью в целом. Именно поэтому рост коррупции был довольно умеренным и обусловливался главным образом общим влиянием переходного периода.
Наше общество и прежде всего его нынешняя элита не сумели сохранить ростки зарождавшейся демократии в России. Мы отринули или профанировали институты демократии и все свели к пресловутой административной вертикали - к общественному устройству, живо напоминающему средневековые азиатские империи. Это исторический тупик.
Из всего этого следует важный вывод: в условиях современной России для успешной борьбы с коррупцией необходимо восстановить внешний контроль над бюрократией, что равносильно восстановлению демократических институтов.
- Так ли уж страшно это засилье коррупции? Ведь живем же…
Живем намного хуже, чем могли бы жить. Самый большой ущерб коррупция наносит крупным государственным компаниям. Масштаб ущерба определяется тем, что они связаны, как правило, с поставкой энергии, транспортом и т. п. , и с тем, что внутрифирменная коррупция смыкается с политической коррупцией. Поэтому исполнительная власть «крышует» внутрифирменную коррупцию таких компаний, вместо того чтобы контролировать их. Такая «крыша» позволяет этим компаниям делать то, что обычный бизнес позволить себе не в состоянии. Все доходы присваиваются, а риски и потери перекладываются на государство. Но у государства нет своих денег. Оно распоряжается только нашими деньгами, полученными в виде налогов и т. п. Поэтому все риски и издержки перекладываются на нас. И мы не можем отказаться, ибо привыкли к электричеству, газу, железным дорогам. Таким образом, снизить наши издержки можно только в том случае, если будет установлен контроль над такими компаниями. А это невозможно при нынешнем политическом режиме.
Как известно, потери от коррупции можно разделить на прямые и косвенные. Прямые имеют место прежде всего при формировании доходов бюджета. Коррупционные сделки при сборе налогов, таможенных и других платежей приводят к прямому недобору бюджета. Так, в результате прокурорского расследования в конце 1996 года - начале 1997 года работы одного из таможенных пунктов, через который в нашу страну шли грузы с табаком и спиртным, было выявлено, что двухмесячные потери из-за недобора таможенных пошлин вследствие коррупции достигли 150 млн долларов, в год - около 1 млрд долларов! В пересчете на таможенную службу всей страны потери бюджета от таможенной коррупции были сопоставимы с величиной дохода федерального бюджета. Оценки того времени показывали, что эффективное налоговое и таможенное администрирование в состоянии как минимум удвоить наш бюджет.
Важно отметить, что таможенная коррупция на корню убивает торговые фирмы, которые пытаются работать честно. Перед ними дилемма: жульничай и делись с таможенниками, ожидая, что за тобой рано или поздно придут, или работай честно и обязательно разоришься, не выдержав конкуренции с товаром, ввезенным по «серым» схемам. От такой «конкуренции» разоряются и отечественные производители товаров-аналогов, а россияне лишаются рабочих мест.
Второй вид прямых потерь от коррупции связан с исполнением бюджета. Мощный источник коррупции - государственные закупки и заказы. Здесь коррупция обретает форму «откатов». Они порождают две формы прямых потерь. Первая - бюджетные деньги, которые идут не по назначению, а в руки чиновника (сами «откаты»). Тут оценкой потерь является размер (доля) «откатов». Лет десять назад стандартный размер «отката» составлял 5-15%, сейчас - в 3-4 раза больше. Журнал «Эксперт» года три назад писал, что из статьи НИОКР военного бюджета нашей страны разворовывается около 80%.
Вторая форма прямых потерь - неэффективное использование средств. В странах с наиболее высоким уровнем коррупции удорожание заказанного государством строительства дорог достигает 30% рыночной цены. В Милане после проведения антикоррупционных мероприятий стоимость строительства 1 м метро или 1 кв.м аэропорта сократилась вдвое. В Москве, по оценкам специалистов, реальная себестоимость 1 кв.м нового жилья не превышает 1,5 тысячи долларов. Все, что покупатель платит сверх этого, составляют «откаты» московским чиновникам и сверхприбыль строителям-монополистам.
Косвенные потери значительно больше прямых, но они далеко не всегда поддаются количественной оценке. Очевидно, что масштабная коррупция негативно влияет на предпринимательский климат в стране, на инвестиционную привлекательность. Ее можно оценить по способности рынка принять то, что намерена предложить фирма, и по масштабу препятствий для развертывания бизнеса. Коррупция удорожает стоимость реализации проекта. По оценкам международных консультационных фирм, Россия является лидером рейтинга по удорожанию проектов. Они у нас возрастают на 30%!
Ну, уйдет какая-то зарубежная фирма с нашего рынка из-за высокого уровня взяток - придет другая… И что такого?
Может и не прийти. Хорошая репутация - человека, страны, рынка - создается годами, а плохая формируется быстро. Если и придет фирма, готовая играть по таким нашим правилам, то она будет рассчитывать на краткосрочную стратегию быстрой прибыли в условиях высоких коррупционных рисков. Это повысит цену производимой ею продукции. Фирма не станет выстраивать долгосрочную стратегию обеспечения высокого качества продукции, она не будет заинтересована развивать местное производство комплектующих.
Коррупция резко ухудшает инвестиционный климат в России. Уход (или неприход) иностранных фирм приводит к негативным последствиям: существенно меньше будет новых технологий, сохранится сырьевой перекос нашей экономики, не появятся дополнительные рабочие места и новые налоговые поступления. Оценить все эти косвенные негативные последствия коррупции трудно, но в масштабах страны они огромны.
Коррупция угнетает и отечественный бизнес. Она не только сопряжена с прямым изъятием средств на взятки, но и искажает конкуренцию, создает для предпринимателей агрессивную среду, к которой они вынуждены приспосабливаться. Ко всему, что обременяет зарубежный бизнес, надо добавить и другие угрозы - от поборов на политику до риска просто потерять бизнес. Бизнес боится строить долгосрочные стратегии развития и переориентируется на краткосрочные. Как выразился один крупный предприниматель, зачем вкладываться в развитие бизнеса, если в любой момент его могут отобрать… Нет развития бизнеса - нет новых рабочих мест, нет новой продукции и новых услуг. За каждую взятку, «выдоенную» у бизнесмена, в конечном счете, расплачиваемся все мы. И дело не только во взятках, но и в общей угнетающей атмосфере коррупции, подавляющей бизнес.
- Коррупция искажает и подавляет рыночную конкуренцию.
Да. Растет монополизм. Сращиваясь с властью, бизнес коррупционными методами начинает подавлять конкурентов. А где монополия, там неизбежен рост цен и снижение качества товаров и услуг. На таком рынке выигрывает не тот, кто лучше удовлетворяет потребителя, а тот, кто получает преимущество за счет «крыши», преференций, получаемых от власти. И снова за это расплачиваемся все мы.
Рост коррупции всегда сопряжен с ростом теневой экономики, то есть экономики, находящейся вне зоны налогообложения. При этом взятки можно рассматривать как своеобразный налог с теневого оборота. Это страшно потому, что власть, живущая с коррупции, не заинтересована в снижении теневой экономики. Ведь уменьшение последней приводит к снижению коррупционной «налогооблагаемой базы» и коррупционных доходов чиновников. К тому же бизнес, находящийся в тени, легче шантажировать и «доить». И тут начинает работать положительная обратная связь: рост теневой экономики подстегивает рост коррупции, а рост коррупции способствует росту теневой экономики.
Казалось бы, если бизнесмен уходит от налогов, он может продавать свои товары и услуги дешевле. Это не так. Уйдя от официальных налогов, он по полной программе попадает под коррупционные налоги и под прессинг - рискует лишиться и своего бизнеса, и свободы.
Теневая экономика уменьшает бюджетные поступления. Значит, не хватает денег на государственные траты - от производства новых вооружений до выплат врачам и учителям. Тут же культура, наука, высшее образование. А если мы недоплачиваем врачам и преподавателям, то они добирают взятками с нас. Возникает машина, в которой один вид коррупции подстегивает другой. А в итоге -снижение жизненного уровня населения.
- Иностранцы и отечественные бизнесмены чаще всего жалуются на сращивание власти и бизнеса.
Действительно, самое страшное проявление коррупции, влекущее долгосрочные негативные последствия, - это сращивание власти и бизнеса . Причем страшное не только для честных предпринимателей. Это сращивание трудно побороть, разорвать. Оно реализуется, как правило, в виде двух стратегий. Первая - «захват власти». Крупный бизнес, подкупая чиновников, стремится повлиять на принятие властных решений, фактически покупает публичную власть. Пример - деятельность российских олигархов Березовского или Гусинского. Вторая стратегия - «захват бизнеса властью». Представители власти используют свои властные полномочия, чтобы установить контроль над собственностью для извлечения незаконных доходов. Причем форма собственности не важна. В настоящее время почти любой сановник является крупнейшим бизнесменом.
Теневое влияние бизнеса на власть не сочетается с публичными интересами. Принимаемые в результате захвата решения работают на конкретный бизнес, создавая ему преференции за счет других бизнесов, за счет граждан. В итоге дорожают товары и услуги. Власть, захваченная или прикормленная бизнесом, не в состоянии регулировать столкновение интересов работодателей и наемных работников. В результате растет имущественное расслоение. А это опасно, это - предвестник смут, бедствий, революций.
Коррупционный захват властью бизнеса еще хуже. Она стремится захватить то, что легко «доить» и дает большие «надои». Именно этим был вызван захват российской властью нефтегазовой отрасли в нашей встающей с колен стране. Как следствие, возникают два эффекта. Первый: захваченная собственность (отрасль, рынок) вырождается по причине того, что власть - по природе своей плохой управляющий. Для иллюстрации посмотрите динамику добычи нефти после 2003 года, когда власти стали проводить ренационализацию. Второй эффект: формируется перекошенная экономика, в которой создаются искусственные преференции той сфере, на которую легла рука власти. Механизмы конкуренции корежатся и загнивают, как и в случае захвата власти бизнесом. Ведь на рынок выходят игроки с явно неравными шансами. С одной стороны - обычный бизнес, с другой - власть, увлеченная своим бизнесом.
Если при захвате власти бизнесом рыночная конкуренция трансформируется в конкуренцию за благосклонность власти, то при захвате бизнеса на рынке появляется бандит, который подавляет всех, диктуя свои «понятия» и творя произвол. Такое «ручное регулирование» экономики государственными мужами уничтожает, пожирает ее. А если наступит кризис - власть соберет «манатки» и тихо исчезнет, оставив после себя пустыню.
Власть, вовлеченная в захват бизнеса, не занимается тем делом, для которого она сформирована. Она не может защитить страну и граждан, обеспечить справедливое правосудие, помочь слабым. Тем более она не заинтересована в нормальном функционировании экономики. Ведь последнее возможно только при функционирующих правовых институтах. Но власть, захватившая бизнес, работает вне рамок таких институтов. Ей нужна только их имитация.
- Коррупция - это ведь черта не только нашей национальной культуры?
Нет народов, которые обречены на коррупцию религией, культурой, историей или расой. Принято считать, что западная культура исторически менее коррупционна, чем восточная. Но сто лет назад в Англии легко можно было купить результаты выборов в нижнюю палату английского парламента. Коррумпированность американских полицейских пятидесятилетней давности до сих пор отзывается эхом в художественной литературе и кинематографе. Различие стран по уровню коррупции весьма велико, какую бы их группу мы ни взяли в Азии, в Латинской Америке или в Европе. Еще более разнообразны в этом отношении регионы нашей страны, даже если отбросить национальные республики.
Так что заблуждаются те, кто убеждает нас в нашей обреченности. Победить коррупцию нельзя, но сделать так, чтобы она перестала быть стержнем жизни, - можно. Никогда в истории уровень коррупции не снижался сам собой, всегда - в результате серьезных усилий в сфере политики (в смысле policy) или существенных общественных сдвигов, следствием которых были подобные усилия. К сожалению, было и другое: коррупция разлагала и сжигала в топке истории целые государства.
- Коррупция может погубить Россию, но ведь каждому в отдельности она помогает решить его проблемы.
Ученые это называют «институциональной ловушкой». Представим себе, что президент Дмитрий Медведев выступил по телевидению и призвал всех отказаться от взяток. Казалось бы, если подавляющее большинство граждан откликнется на этот романтический призыв, то коррупция в стране уменьшится. Но что произойдет на самом деле? Почти каждый из нас, столкнувшись с первой же коррупционной ситуацией, быстро оценит свои издержки честного поведения (водительские права отберут, операцию отложат, сын в институт не поступит и т. д.). А выигрыш? Где он? И когда? Нет уж, лучше дать взятку.
И еще один важный эффект, который обычно называют «проблемой безбилетника». Когда речь идет об общественном благе, достигаемом независимыми общими усилиями, «сачкануть», проехать за счет более дисциплинированных - очень распространенная и выгодная стратегия. Так и с воздержанием от взяток. Большинство граждан решит, что на фоне общей честности их взятки позволят им легче добиться своей цели, и продолжат с их помощью решать свои проблемы.
Любая коррупционная сделка заключается потому, что она выгодна обеим сторонам. Так что в разгуле коррупции виноваты и граждане, и чиновники. Менять надо ценностные установки всего народа. Как? Это другой вопрос.
Георгий Александрович, из Ваших слов следует, что надеяться на массовое движение против коррупции не приходится. Все вроде понимают, что так жить нельзя, но каждому отдельно так жить удобнее и выгоднее. Есть ли выход?
В любой сфере человеческой деятельности дорогу торят одиночки или небольшие группы людей. О том, что Земля вертится вокруг Солнца, догадался Коперник, остальные признали это много позже. Если некоторая активная часть российского общества избавится от рабской психологии и поставит задачу возродить в России демократию, то рано или поздно появится правительство, которое восстановит демократические институты и поставит бюрократию под контроль общества. Разумеется, правительство сделает это, опираясь на то самое активное меньшинство, которому даст в руки оружие права, то есть право граждан преследовать в независимом суде должностных лиц, совершающих преступления, связанные с коррупцией.
У власти есть ресурсы, чтобы стать препятствием для коррупции. Без ее усилий ограничить коррупцию нельзя, но их совершенно недостаточно. Нужны активность общества и целеустремленность власти. В российских условиях они должны быть объединены демократической политической системой. Только тогда можно рассчитывать на успех.
Говоря же о роли власти, надо понимать, что у нее только две возможности: либо она меняет сама себя, либо ее меняют другие. Говоря об изменениях властью самой себя, я имею в виду изменение политики, кадрового состава и сочетание того и другого. Что касается второй опции, то тут широкий диапазон - от мирной смены власти в результате легитимных выборов до кровавых переворотов.
В мире есть два страны, в которых минимум коррупции: Финляндия - демократическое гражданское общество и Сингапур - жесткое авторитарное государство. Но технологии борьбы с коррупцией (декларации о богатстве чиновников, система противовесов, методики определения коррупциогенности нормативных актов) в этих странах аналогичны и работают. Следует ли отсюда вывод, что заниматься развитием антикоррупционных технологий можно и в авторитарном обществе, не опасаясь тем самым укрепить авторитаризм, более того - в глубине души надеясь, что борьба с коррупцией, в конце концов, поможет переходу от авторитаризма к демократии?
Я напомню, что в Сингапуре антикоррупционная политика начала формироваться в условиях внешнего управления - при наличии английской администрации. Но и без этого дополнительного обстоятельства сравнивать Россию с Сингапуром и перенимать его методы контрпродуктивно. Нужно учесть разные масштабы не только явления, но и государств. Если бы Россия была величиной с Сингапур, что равносильно прежнему Черемушкинскому району Москвы, то авторитарные методы борьбы с коррупцией возможны. В масштабах всей России это нереально.
Есть понятие «административное трение» - подобно трению физическому. От этого трения никуда не уйти и в общественных процессах - его можно только снижать. В масштабах России административное трение приводит к параличу весь государственный механизм, что сейчас подтверждается неработающей «вертикалью власти». Напротив, в малых странах при наличии политической воли, которой на самом деле всегда бывает недостаточно, могут работать внутренние - точнее, внутрибюрократические - механизмы контроля.
У нас такие внутренние механизмы контроля не работают. Могут действовать только внешние: политическая конкуренция, оппозиция, свободная пресса. Если мы хотим, чтобы в России в целом снижался уровень коррупции, то добиться этого возможно только в условиях реальной демократии. Именно она - необходимое условие ограничения коррупции. Альтернатива этому - распад, превращение России в 25 сингапуров, и пусть каждый лечится от коррупции по отдельности.
Если спросить человека «с улицы»: что надо делать, чтобы обуздать коррупцию?-то чаще всего можно услышать: поставить чиновников к стенке!
Что касается жестоких наказаний чиновникам-взяточникам, то репрессивная стратегия борьбы с коррупцией никогда не приносила устойчивого успеха. Примером тому может служить Китай. Конечно, «вор должен сидеть в тюрьме». Правоохранительная машина должна работать эффективно и поддерживать в потенциальных коррупционерах ощущение высокого риска наказания. Но, как показывает опыт, одного этого явно недостаточно. Повторяю: надо менять систему.
Россия подписала и ратифицировала Конвенцию ООН о борьбе с коррупцией. Тем не менее предусмотренной Конвенцией уголовной ответственности за необоснованное обогащение и ложь в декларациях в нашем Уголовном кодексе до сих пор нет, как и системы выявления фактов подобного обогащения. Для сравнения: в Швеции, если гражданин не может объяснить, откуда у него появились «лишние» 500 евро, это может привести к краху его карьеры и уголовному преследованию.
В Швеции применение уголовных санкций - лишь малая часть комплексной системы борьбы с коррупцией. Начинается она с декларирования доходов и богатства - при обязательной публичности и внешнем контроле. Пресса может расследовать образ жизни чиновника, сопоставляя реальные расходы и богатство с предъявленной декларацией, и при несовпадении устроить публичный скандал независимо от того, министр это или «мелкая сошка» (у нас подобное трактуется как экстремизм). При обнаружении такого факта парламент обязательно потребует премьера к ответу. Я не говорю уже о возможности простых граждан в судебном порядке повлиять на исход дела. То есть подобные меры работают, когда они включены в систему.
Президент Дмитрий Медведев обнародовал свои доходы, показывая пример остальным - столь же «обездоленным» рыцарям служения Отечеству. Нужно ли российским должностным лицам декларировать доходы? Ответ: конечно, да. Мы хотим быть уверены в том, что чиновник живет по доходам и что они легальны. И полагаем: если чиновник будет это знать, то поостережется воровать без меры. Потому что, если мы это выявим по разнице доходов и расходов, это послужит основанием для повышенного внимания к его персоне, которое может перейти в уголовное преследование, чреватое серьезным сроком и даже конфискацией незаконно нажитого имущества. Так это выглядит в норме.
Однако, чтобы норма о декларировании доходов заработала, необходимо дополнить ее рядом условий. Нам сообщают о легальных доходах должностных лиц, уверяя, что иных доходов нет. А как мы узнаем о расходах чиновников, о нажитом богатстве, о счетах в банках в России и за рубежом, о недвижимости, о пакетах акций у них самих и у близких родственников? Кто нам об этом расскажет?
Вы можете представить российские СМИ, которые расскажут нам об образе жизни и расходах, скажем, первого заместителя руководителя администрации президента Владислава Суркова или вице-премьера Игоря Сечина? А где оппозиция, которая побудила бы парламент допросить правительство с пристрастием? Может быть, КПРФ? Или «Справедливая Россия»? Предположим, произошло маловероятное - и на очередном правительственном часе в Госдуме представитель «Единой России» обратился от имени фракции к кому-то из вице-премьеров с филиппикой по поводу расхождений между образом жизни и декларацией такого-то министра. И уличенный чиновник отдан начальством на поругание правоохранительным органам. Не так уж страшно: ему грозит «пять лет условно», что происходит почти всякий раз, когда наши суды вдруг получают от прокуроров дела против «своих» государственных мужей.
Вывод очевиден: в наших условиях публикация деклараций о доходах должностных лиц не может служить мерой, сдерживающей и ограничивающей коррупцию. Проявления коррупции включены в разветвленную сетевую структуру причин и следствий, без учета которых противодействие коррупции невозможно.
- Наши граждане боятся милиции. Что, на Ваш взгляд, может изменить ситуацию?
Коррупция в правоохранительных органах также имеет разветвленную структуру. Соответствующую структуру должны образовывать и антикоррупционные меры, то есть меры прямого действия должны дополняться мерами в сфере права, экономики, налогов, финансов и государственного управления.
Любая форма незаконного насилия, направленного против граждан, использует те полномочия (власть), которыми милиция наделена принципалом по имени народ. Такое насилие используется милицией для противозаконного облегчения исполнения своих обязанностей (пытки во время следствия и др.) или как способ наживы (незаконное возбуждение дел с их закрытием после получения взятки и др.). Это значит, что полученный от граждан властный ресурс милиция использует не по назначению, а в своих корыстных целях. В результате вместо обеспечения безопасности граждан она становится дополнительным, зачастую доминирующим, источником опасности. Это значит, что милиция предает цели своего принципала.
Одна из причин этого вида коррупции - полное отсутствие зависимости милиции от своего верховного принципала, от граждан. Я убежден, что нужно коренное реформирование МВД. В частности, следует полностью оторвать милицию безопасности от вертикали МВД, превратив ее в вид муниципальной службы наподобие шерифской службы в США. При этом глава такой службы должен избираться жителями муниципалитета или назначаться его представительным органом, также свободно избираемым. Понятно, что такая служба должна финансироваться из муниципального бюджета.
Возможно ли это сегодня? Конечно, нет! И главное препятствие - нынешняя налоговая система , которая противоречит и федеративному устройству страны, и независимости муниципальной власти от органов государственного управления. Пирамида нынешней налоговой системы должна быть перевернута с головы на ноги. Следует резко увеличить долю налоговых поступлений в муниципальные бюджеты. Причем муниципалитеты должны формировать собственную налоговую базу. За счет чего? Один из возможных вариантов: переключить на муниципальный уровень налоги, сбор которых растет с развитием бизнеса. Можно ограничиться малым бизнесом или малым и средним. Такая мера резко увеличивает заинтересованность муниципальной власти в развитии бизнеса. А это, в свою очередь, способствует снижению коррупции, порождаемой давлением муниципальной власти на бизнес.
- А что делать с судами, которые разучились оправдывать невиновных?
Фонд ИНДЕМ завершил только что большой проект, посвященный анализу трансформации судебной власти в России. Одна из его идей: работа судебной власти зависит не только от ее устройства, конкретных норм, описывающих уголовный или гражданский процесс, но и от работы сопряженных с судом институтов, органов власти, прокуратуры и милиции. То есть речь снова идет о разнообразных и не всегда очевидных взаимодействиях между органами власти.
Ничтожная доля оправдательных приговоров была характерна и для советского правосудия, а сейчас она еще меньше. Вот история, недавно рассказанная мне одним адвокатом. Он вел уголовное дело и получил оправдательный приговор для своего подзащитного. За это «преступление» судья был выдворен из судейского корпуса, а дело направлено на повторное рассмотрение. То же самое произошло и во второй раз - с тем же исходом для второго судьи. Третий судья, совершенно напуганный, взмолился и уговорил адвоката на сделку: минимально возможный условный приговор. Подзащитный на свободе, но поражен в правах.
Давайте исходить из того, что суд предоставляет гражданам услуги по восстановлению справедливости. В нашем случае , как это нужно нам, гражданам, верховному принципалу. Вместо этого суд образует часть единой карательной машины государства. Именно этот факт отражается в предельном обвинительном уклоне (прежде всего в уголовном судопроизводстве). Тем самым мы можем констатировать, что судьи нередко предают интересы и цели принципала и используют врученную им власть для достижения собственных целей. А ради чего и почему? Ответ заключается в сочетании психологических и институциональных факторов.
Наши интервью показывают: у российских судей доминирует не гордость за свою профессию, как в США или Франции, а страх. Но основанием для подчинения вертикали могут служить и другие мотивы: блага, карьерный рост, правосознание судей, которые по-прежнему считают себя не независимыми арбитрами, а частью единой государственной карательной машины. Эти мотивы не связаны ни со справедливостью, ни с законом.
Если разбираться детальнее, то можно обнаружить немало неожиданного. Представьте себе, что деятельность милиции и прокуратуры оценивается по абстрактным числовым показателям, от значения которых зависят карьерный рост, звания, зарплата, премии. Как всегда и везде, люди начнут работать на эти показатели - это неумолимый закон природы. Если в число таких показателей входит доля обвинительных приговоров в судах по возбужденным и переданным делам, милиция и прокуратура всеми возможными способами кооперируются с судами, влияют на них, чтобы повысить свои показатели, а вместе с ними - обвинительный уклон, а вместе с ним - уменьшить справедливость правосудия. Это как раз наш случай.
Все, о чем Вы говорите, подтверждает печальную истину: судебная система в России зависит от исполнительной власти и неэффективна, права граждан, прежде всего право собственности, не защищены.
Все не так однозначно плохо. Мы ведь судим судебную власть по делам, где ощущается постороннее влияние, чей-то интерес - политический, административный или финансовый. Там действительно зачастую все «прессуется» или покупается. Но таких дел в общей массе относительно немного. По нашим социологическим данным, доля тех, кто говорит, что больше никогда не пойдет в суд, составляет примерно 11%. Людей, довольных ходом обращения в суд, в три раза больше, чем недовольных. И очень высок процент дел, которые граждане выигрывают у власти, особенно по всевозможным невыплатам, предусмотренным законами (близко к 100%).
Кстати, именно из-за этого была затеяна «монетизация льгот». Напомню эту историю. В 1990-е годы было принято много популистских законов. Был такой «сговор» между законодательной и исполнительной властями. Исполнительная власть говорила: ну, и принимайте эти популистские законы, мы их все равно не сможем выполнить! А законодательная власть отвечала: нам и не нужно, чтобы они исполнялись, главное - мы можем сказать избирателям, что мы законы приняли, а исполнительная власть и президент их не исполняют…
Однако проходило время, граждане шли в суды и выигрывали дела по этим невыплатам. Суды однозначно вставали на сторону законных требований россиян - и Минфин должен был платить. Процесс стал развиваться лавинообразно, к началу 2000-х годов Минфин выплачивал уже миллиарды рублей, что стало для бюджета слишком накладно. Тогда и было принято решение отменить эти законы о выплатах, но нужно было придумать приличную легенду для столь непопулярной меры. Так и родилась идея «монетизации льгот», о чем позже рассказал Аркадий Дворкович.
Таким образом, у нас нет оснований говорить, что в спорах граждан с государством судьи всегда встают на сторону государства. Почти в 90% случаев российские граждане выигрывают в тяжбах со своими работодателями. Что, конечно, не исключает определенных категорий дел, где исполнительная власть любыми путями добивается реализации своих интересов. И хотя доля таких дел невысока, негативные последствия для авторитета российского правосудия довольно серьезные. Это бесспорный факт.
Еще один факт: количество исков наших граждан в Европейский суд по правам человека многократно превышает среднемировые показатели…
А вот это, действительно, связано с дефектами самой системы российского правосудия, которое устроено таким образом, что, если какой-то судья принял сомнительное решение, имеющее шансы быть опротестованным в Европейском суде, система не признает ошибку, а будет защищать принятое решение.
- Россияне по-прежнему лишены права отстаивать в суде общественные интересы…
Да, в России не действует универсальное право защиты интересов неопределенного круга лиц - иными словами, защиты общественных интересов. У нас оно зафиксировано в законах «Об акционерных обществах» и «О защите прав потребителей». Но в Гражданском процессуальном кодексе не прописана процедура, и судьи отказываются принимать такие иски к рассмотрению.
Идеей защиты интересов неопределенного круга лиц я бредил еще в 1996-1997 годы. Но пробить ее, даже будучи помощником президента, было чрезвычайно трудно. Причем здесь палка должна быть с двумя концами. С одной стороны, гражданин должен иметь такое право. А поскольку идти одному против ведомства бывает страшно, этим правом должны обладать общественная организация, временное объединение граждан, созданное под решение конкретной проблемы.
С другой стороны, повторюсь, это право не поможет добиться правосудия и справедливости при нынешней судебной власти, особенно когда речь идет о коррупции. Ибо пока суд зависим, все коррупционеры и их пособники завязаны в один клубок. То есть, кроме прав, которые должны быть предоставлены гражданам, нужно всеми возможными средствами обеспечивать независимость суда. А тут еще «конь не валялся» - начиная от абсолютно подконтрольного бюрократии института председателей судов и заканчивая финансовой и хозяйственной зависимостью судов от исполнительной власти, от президентской власти, от региональных властей. Необходимы также соответствующие реформы милиции и прокуратуры. Суд взаимосвязан со всем, что вокруг него. Таким образом, существует серьезный клубок проблем, которые следует решать. Но это нереально при наличии политической элиты, которая в этом не заинтересована. Для нее независимый суд равносилен смерти в политическом, административном и финансовом смыслах.
Из Ваших слов следует, что антикоррупционная политика не может сводиться к примитивному набору мер, каждая из которых направлена на свой вид коррупции.
Да, противодействие коррупции - это сложная, разветвленная, многосвязная система, которая к тому же должна постоянно анализироваться и подправляться по ходу реализации антикоррупционной политики. Ведь коррупция, как живой организм, реагирует на наши воздействия, пытается уклониться, приспособиться и не сдаться. Успешная антикоррупционная политика должна включать следующие компоненты:
- глубокая диагностика коррупционной ситуации в стране;
- определение основного субъекта антикоррупционной политики - возможно, органа власти, отвечающего за ее реализацию;
- разработка стратегии антикоррупционной политики;
- разработка и реализация конкретных планов и программ;
- внедрение системы мониторинга коррупционной ситуации, по его результатам - постоянная корректировка планов, программ, а то и стратегии, аудит выполнения планов и программ.
Но, еще раз повторяю: залог успеха - в восстановлении в России демократических институтов!
Вернемся к историческим развилкам. Не кажется ли Вам, что такой развилкой стала реализация проекта «преемник». Как вообще родилась идея передачи власти таким способом - демократическим по форме, но совершенно автократичным по содержанию?
Думаю, толчком послужил дефолт 1998 года, который стал для Ельцина колоссальным личным шоком. Он тогда практически отстранился от руководства экономикой. Но самое главное - поменял типаж преемника, которому хотел бы передать страну. Отныне преемник должен был появиться не как продолжатель, демократ и созидатель, а как охранитель - тот, кто, как минимум, защитит уже завоеванное. И Борис Николаевич начал искать такого «служивого человека». Он многих перебрал. На первых порах Владимир Путин был лишь одним из представителей этого типажа. Выбор мог пасть на Сергея Степашина, на Николая Бордюжу или на Евгения Примакова, если бы его команда не наделала столько ошибок.
- Идея поиска преемника овладела и демократами?
Да. Более того, в либерально-демократических кругах (не путайте с ЛДПР Жириновского) эта идея «чилийского варианта» начала вызревать еще раньше - практически сразу после выборов 1996 года. Предложенный президентом в преемники Владимир Путин четко укладывался в шаблон « а-ля Пиночет»: молодой, энергичный, защитил диссертацию по нефтянке - наверное, что-то понимает. Вроде бы и к советам прислушивается. С ним можно будет совершить либеральный рывок.
Беда в том, что тогдашние идеологи «рывка» совершенно искренне верили в лозунг: «Мы знаем, что делать. Главное - чтобы нам не мешали!» Странно, что такие слова произносили люди вполне демократических убеждений. У меня с ними были споры по этому поводу. Я предупреждал, что это ошибка, но не имел шансов серьезно на них повлиять.
При всех недостатках системы президентского правления у нее есть, казалось бы, одно несомненное достоинство: при наличии политической воли возможность быстро «сверху» проводить реформы - административную, судебную, ввести в разумные рамки коррупцию… Но в России и здесь бесконечные проблемы. Почему не пошла административная реформа?
Я считаю, что это результат нашего совместного - Бориса Николаевича и его помощников - опоздания. Административная реформа требует серьезной политической поддержки, политического обеспечения, поэтому должна проводиться под руководством лидера, обладающего соответствующей энергетикой, который может все «продавить». Требуется и общественная поддержка.
Но к 1997 году, когда мы поняли, что процесс усиления и своеволия бюрократии зашел слишком далеко, стали убеждать Ельцина, что ситуация донельзя запущена, в системе управления страной полный кошмар и нужно срочно этим заниматься, было уже поздно. У него уже не было той мощной энергетики, которая смогла бы справиться с сопротивлением бюрократии, в первую очередь правительственной. Хотя, казалось бы, какая там она была? Ведь страной управляли молодые реформаторы… Но мы от них получали совершенно уничтожающие отзывы на предложения об административной реформе . Им - победившим, находящимся у власти - она совершенно не требовалась.
Например, в соответствии с проектом этой реформы в правительстве оставался один вице-премьер. Предусматривалась ликвидация двоевластия, при котором наряду с министерствами существовали профильные отделы в аппарате правительства. Мы предложили отделы упразднить, аппарат резко сократить, оставив ему лишь функции секретариата правительства. Зато резко повысить ответственность министерств. Но все это торпедировалось уже на стадии проекта сначала Черномырдиным с молодыми реформаторами, потом всеми остальными руководителями страны. Дело в том, что никто не видел выгоды ни в потере постов, ни в повышении ответственности. А чтобы «передавливать» это, у Бориса Николаевича уже не было ни общественной поддержки, ни личного энергетического ресурса.
По большому счету, административную реформу надо было начинать сразу, как только Ельцин стал президентом. Хотя в тот период это было трудно: в условиях СССР у президента России не хватало юридически закрепленных прав. Не поздно было и в 1994 году - параллельно с экономическими реформами. Правда, хорошо об этом говорить с позиций сегодняшнего дня, а тогда и других наисрочнейших проблем хватало.
Во многих странах существуют специальные комиссии по государственной службе. Они формируются в разных форматах: либо создаются на паритетных началах органами власти и профессиональными общественными организациями, либо работают в рамках системы специального парламентского контроля за назначением чиновников высокого уровня. Может быть, и нам для повышения уровня компетенции наших чиновников пора ввести такие комиссии, как, например, было сделано в Великобритании более ста лет назад?
Для этого требуется непременное предварительное условие: независимый парламент, который может появиться только при нормальной политической конкуренции. В некоторых развивающихся странах есть общественные комиссии, которые имеют право вето на политических назначенцев. Вообще, в мировой практике используются разнообразные инструменты решения подобных задач. Но я приведу простой пример из нашей практики. В свое время служба собственной безопасности российского МВД давала отрицательный отзыв на кандидатуру майора милиции Дениса Евсюкова при назначении его на должность начальника ОВД «Царицыно». Тем не менее его назначили… Кончилось трагедией: в московском супермаркете он беспричинно открыл стрельбу по персоналу и посетителям, убил кассира и одного из посетителей, еще двое получили ранения. Причина - психическое расстройство из-за неурядиц в семье. Этот пример ничему не научил нас. Ведь службы собственной безопасности могут эффективно работать лишь тогда, когда при невыполнении их рекомендаций они могут подавать апелляции. В МВД эти службы жестко встроены в систему и зависят от нее, а не от граждан, прессы или депутатов.
Нынешняя чиновничья система в России построена на клановости: назначенные на командные должности чиновники приводят с собой «своих» людей. Это создает атмосферу круговой поруки. В других странах иные порядки. В США, например, чиновник, не доложивший о противозаконных действиях начальства, сам будет нести административную, а часто и уголовную ответственность. Эксперты утверждают, что без всеобщей системы доносительства путь к верховенству закона заказан. Вы тоже так считаете?
Чиновник чиновнику рознь. Есть чиновники высокого уровня, от решений которых зависит политика. А есть специалисты и офисный «планктон». Например, американская публичная служба делится на две части: это политические назначенцы, ограниченное число которых новый президент или губернатор вправе привести с собой, и все остальные - карьерные бюрократы, которые подчиняются законодательству о назначении, продвижении, отчетности, санкциям и т. д. Это оптимальный путь, потому что задействованы разные системы контроля: публичных назначенцев, кроме журналистов и простых граждан, контролирует парламент, карьерных бюрократов - сама система. Такой подход закладывали и мы в том нереализованном проекте административной реформы 1997 года, о котором уже шла речь.
Что касается ответственности рядового чиновника за недонесение о противоправных действиях начальника, то Госдума из проекта закона о борьбе с коррупцией эту норму убрала. А жаль.
В новейшей истории России была еще одна важная развилка - при выборе избирательной системы. Что Вы думаете об этом?
С 1993 года в России действовала смешанная система: половина депутатов Госдумы избиралась по мажоритарной системе, половина - по пропорциональной системе по общефедеральным спискам избирательных объединений, каждое из которых, набрав более 5% голосов избирателей, получало число депутатских мест, пропорциональное количеству полученных голосов. Это была (и сохранилась до сих пор) пропорциональная система со «связанными» списками, где избиратели, голосуя за то или иное избирательное объединение, не могли повлиять на сам список, на порядок расположения в нем имен кандидатов, не имели возможности и права вычеркивать в списке отдельных кандидатов.
Нынешняя пропорциональная система впервые была оформлена в Положении о выборах в Госдуму, которое прилагалось к указу президента. По этой системе формировалась лишь половина парламента. Но теперь, когда эта система показала свою «управляемость», уже вся Госдума формируется из малоизвестных населению «представителей партий», не несущих никакой ответственности перед избирателями.
То, что допущена грубейшая ошибка, стало ясно уже на выборах 1993 года. Но она не была преднамеренной, а стала следствием цепи случайностей. Ее можно было избежать. Просто у сотрудников кремлевской администрации, через которых проходили все законопроекты, еще не было опыта.
В администрацию поступил проект нормативного акта о системе выборов, который принесли демократы. По стандартной процедуре он прошел через референтов и помощников - Михаила Краснова и Юрия Батурина, которые не нашли юридических погрешностей (их там, действительно, не было) и передали Ельцину. Он подписал указ, к которому прилагалось Положение о выборах, копирующее проект. Если бы я был там, они бы мне показали этот проект. Я бы его в таком виде не пропустил, постарался бы убедить коллег, что он вреден. Но, увы, эту развилку прошли в мое отсутствие: в ноябре 1993 года у меня был двухнедельный тур по университетам Англии.
Выскажу собственное мнение, которое разделяют многие политологи: тезис о том, что пропорциональная система помогает строительству партий, - миф. Не помогает она и на стадии становления гражданского общества. Пропорциональная система работает хорошо только тогда, когда в стране уже есть сильные партии. А на этапе рождения и становления демократии полезна только мажоритарная система выборов.
Попробую доказать это на примере. В 1993, 1995 и 1999 годах по мажоритарным округам не прошел ни один депутат от ЛДПР. Наличие в парламенте фракции с численностью более одного человека - прямое следствие этого закона. Для убедительности могу добавить еще один факт: за всю новейшую историю российских выборов, пока они еще были более или менее выборами, по мажоритарным округам победил только один совершенно «отмороженный националист». Это исключение лишь подтверждает правило.
- Есть ли связь между президентской или парламентской формой республики и избирательной системой?
В первом случае корреляции нет. Напомню, что Грузия - президентская республика, которая имеет точно такую же смешанную систему, как мы, даже дефекты проявляются одинаково. США - тоже президентская республика, но в ней обе палаты парламента выбираются мажоритарно.
- А между избирательной системой и коррупцией?
Зависимость между избирательной системой и коррупцией - установленный исследователями факт. Но она определяется не самой избирательной системой (мажоритарная, пропорциональная или смешанная), а степенью свободы выхода на политический рынок, отсутствием излишних барьеров и степенью подотчетности депутатов населению.
Пропорциональная система уничтожала подотчетность, потому что выборы по такой системе формируют парламент, состоящий из депутатов, чьи взгляды и опыт абсолютно неизвестны населению. Выбирают по картинке, по телевизионному образу первых лиц в списке. В Германии и Прибалтике пропорциональная система реализуется совершенно на иных принципах: в каждом избирательном округе население голосует не за партии, не за абстрактный список, в котором раскручены один или первые три кандидата. Голоса отдаются конкретным людям - кандидатам от различных партий, которые конкурируют между собой в данном округе. Ситуация отличается от нашей кардинально. А дальше системы работают одинаково: сколько голосов в сумме набирают представители партий - в такой пропорции между партиями распределяются места в парламенте. И правительство подотчетно парламенту.
- Почему мы не пошли по такому пути?
Видимо, из-за привычки все упрощать, заимствуя. Дескать, не надо делать систему слишком сложной, народ ее не поймет. Взяли примитивную - я бы даже сказал, наихудшую - модель пропорциональной системы и ее реализовали. Хотя не все так просто, может быть, некоторые политики этого и хотели.
В 1993 году от выбора системы голосования зависело очень многое, прежде всего воспитание избирателей в духе демократии, когда они сами выбирают себе власть. И будут нести за это совершенно конкретную ответственность: выберете правильно - получите свободную и процветающую страну, ошибетесь - увы… То есть воспитание могло получиться вполне предметным и наглядным.
Сложная мажоритарная избирательная система требовала большой и кропотливой работы самой партии и ее кандидатов с избирателями. А те, кто продвигал упрощенную пропорциональную систему, в первую очередь «Выбор России» и «Яблоко», были уверены в полной подконтрольности процесса: «мол, мы победили и все контролируем. А при голосовании за партийные списки успех зависит не от того, каких депутатов мы выдвинем в округах, а от того, какую кампанию проведем в подконтрольных нам СМИ, то есть через упрощенную пропорциональную систему на плечах побежденного противника ворвемся в парламент с подавляющим числом голосов».
В итоге получили «по полной программе» - лидером стала ЛДПР. Сыграло «головокружение от успехов», и избирательную кампанию провели из рук вон плохо. Зачем-то «наехали» на Жириновского, вызвав у избирателей противоположную реакцию и подняв процент «протестного голосования».
Тогда же, в 1993 году, выявился еще один дефект упрощенной пропорциональной системы - она «дробит» партии или, как минимум, не способствует их объединению. С 1994 года мы с горечью наблюдали неудачные попытки создать из трех карликовых партий правого толка единую партию российской демократии. Тому было много причин, и не на последнем месте - отсутствие у лидеров стимулов к объединению. Действительно, зачем? У каждой партии - свой список, свой «паровоз»… Вот и сидели в парламенте лебедь, рак и щука - воевали друг с другом за один и тот же электорат.
Сейчас российская избирательная система максимально способствует коррупции по двум параметрам: высокие барьеры и полное отсутствие подотчетности партий избирателям.
- Какие уроки можно извлечь из всего этого?
Главный урок: победу демократов мы спутали с победой демократии. Мне это стало понятно только спустя 8-9 лет. На тех этапах мы работали на победу демократов - в ущерб победе демократии в долгосрочной перспективе. Ибо многое из того, что мы делали «по необходимости» и «в порядке исключения», потом становилось обычной практикой - часто даже гипертрофированной. И работало уже на укрепление в стране авторитаризма.
То же самое повторилось на президентских выборах 1996 года, которыми я активно занимался задолго до начала избирательной кампании, искренне стараясь обеспечить победу Борису Ельцину и не допустить победы Геннадия Зюганова. Увы, логика наших рассуждений была следующая: нам не важно, как это будет, важно - кто победит.
Не могу сказать, что мы допускали очень серьезные нарушения типа нынешних, но… Среди множества определений, что такое демократия, есть самое короткое и, пожалуй, самое важное: «демократия - это процедура». А мы тогда нередко жертвовали процедурой ради победы демократов, но не демократии.
Стали бы без этого президентские выборы 1996 года развилкой с не предсказанным заранее результатом? Кто знает… Любимое рассуждение Ирины Хакамады на сей счет: «Значит, августовский 1998 года дефолт пришелся бы на коммунистов. Народ искал бы спасения у либералов - и закрутилась бы машинка смены власти».
Есть и другие мнения политологов о том, как развивались бы события в случае победы коммунистов. Сразу после оглашения результатов выборов олигархи пригласили бы Геннадия Зюганова в Дом приемов АвтоВАЗа, к Березовскому. Там сидела бы вся тогдашняя «семибанкирщина». И они сказали бы победителю: «Мы тебе помогли - поздравляем. Теперь слушай: это и это тебе можно, а то и то - нельзя ни при каких условиях. Понял?». Они ведь, действительно, тогда финансировали обе стороны, «клали яйца во все корзины». И могли отдавать команды победителю, чего не могли проделывать с Ельциным. Иными словами, рыночные реформы, скорее всего, продолжились бы. Хотя, конечно, не могу со стопроцентной уверенностью сказать, что коммунисты в случае своей победы не постарались бы остаться у власти навечно.
Однако должен также сказать, что при той мощнейшей избирательной кампании, которую вела команда Ельцина, он мог победить даже без наших «процедурных нарушений», с более строгим к ним отношением. Его рейтинг рос на глазах. После первого тура мы в официальных сообщениях даже занижали его, чтобы не демобилизовывать избирателей. И все же именно тогда в систему был заложен «ген разъедания» демократии как института. Следующим стал проект «преемник».
Однако демократия не строится только властью. Не нужно думать, что, если мы выбрали «правильного» президента, можем «лечь на печку», а он за нас все сделает. По-моему, один из ключевых уроков этих лет состоит в том, что демократия может быть создана только каждодневным трудом и усилиями каждого из нас. И если говорить о том, с чем дальше медлить нельзя, на первые места я бы поставил самое тяжелое, что требует больше всего труда и времени: гражданское взросление, судебную власть и политическую конкуренцию.
Говоря о парламенте, нельзя уйти от вопроса о его профессионализме, о процедурах, которые позволяют принимать хорошие законы…
И это тесно связано с проблемой коррупции. Летом 1998 года Фонд ИНДЕМ обнародовал первый большой доклад «Россия и коррупция: кто кого?». Десять лет назад этот вопрос был открытым, теперь, увы, победитель определился. В докладе говорилось о том, что нормы законов могут создавать благоприятные условия для коррупции, и для выявления таких норм предлагалось проводить «экспертизу на коррупциогенность» законов и законопроектов. Мы подготовили первую методику такой экспертизы и с 2000 года начали ее применять. Постепенно идея привилась и «пошла в народ». Нашлись эксперты, юристы, которые продуктивно развивали и совершенствовали нашу методику. Большинство же оседлало идею ради безобидной для властей имитации борьбы с коррупцией. Появилась и третья категория заинтересованных лиц: торговцы результатами экспертизы. Антикоррупционная мера породила новый вид коррупционных услуг.
Предположим, что вся страна в едином порыве стала выявлять и исправлять коррупциогенные нормы в законах и законопроектах. Поможет ли это? Нет. Что толку в хороших нормах, если они извращаются, не исполняются либо применяются избирательно в чьих-то корыстных коммерческих или политических интересах? Другая причина более фундаментальна. Я не разделяю точку зрения, согласно которой коррупциогенные нормы появляются исключительно в результате корыстных замыслов конкретных персон. Такое, конечно, бывает. Но основной источник систематического появления подобных норм иной - неэффективность самого процесса законотворчества в России.
- В чем ее причины?
Главная причина - политическая монополия в парламенте. Она порождает некритичность этого органа к законопроектам. Любой из нас знает: некритичное отношение к собственной работе снижает качество результата. Но и десять лет назад, когда в парламенте, как и в стране, не было явной политической монополии, качество законотворчества страдало - но по иным причинам. Дело в том, что обе палаты российского Федерального Собрания сами для себя устанавливают регламенты, задающие процедуры их работы, и легко сами же их меняют для своего удобства и под сиюминутные политические цели. Поэтому у нас отсутствуют эффективные, жестко регламентированные и исполняемые процедуры подготовки и принятия законов. Подчеркну: процедуры в сфере законодательства можно уподобить технологии в сфере материального производства. И то, и другое призвано обеспечить стандарты качества. Идея принять специальный закон о принятии законов, выдвинутая администрацией президента Ельцина в 1994 году, до сих пор не реализована. Власть не хочет сковывать себя излишними процедурными ограничениями.
Наши законодатели не только не любят сковывать процедурами себя, но и не стремятся разрабатывать процедуры для других. Поэтому наши законы больше напоминают законы-пожелания, чем законы-процедуры. Ведь гораздо легче прописать в законе какое-то светлое пожелание, чем разработать эффективную процедуру. Поэтому наши законы пестрят отсылочными нормами, которые передают, например, правительству право устанавливать процедуры с помощью подзаконных актов. Но чиновники, разрабатывая их в условиях закрытости и отсутствия конкуренции, больше заботятся об удобстве для себя, чем для граждан. Это создает барьеры для последних, а значит, условия для коррупции. Когда же надо прописывать процедуры не для граждан, а для самих себя (скажем, в законах о функционировании ведомств), тут уж чиновники совсем распоясываются и создают для себя неограниченные процедурные свободы, что также чревато коррупцией.
Экспертиза законов и законопроектов на коррупциогенность - это своеобразный «отдел технического контроля». Но он теряет смысл, если результаты его работы не замыкаются на «отдел главного технолога», который должен совершенствовать технологию производства продукции, в нашем случае - процедуры законотворчества. Какой смысл контролировать наличие брака в продукции, если его поток не иссякает и никто ничего не предпринимает для его снижения?
И здесь изолированные меры не работают. Но тема неэффективности законотворчества поучительна еще и другим. Исследованиями установлено, что низкое качество избирательной системы способствует росту коррупции. В частности, речь идет о таком свойстве избирательной системы, как степень подотчетности депутатов избирателям, которая обеспечивается той или иной избирательной системой. Теперь мы можем увидеть, как работает это общее положение. Если депутаты неподотчетны избирателям, то, создавая законы, они слабо ориентируются на интересы граждан. Законы автоматически насыщаются нормами, работающими на интересы власти, бюрократии, что создает благоприятные условия для коррупции.
Другой пример: неэффективность законотворчества порождает плохие законы, которые подправляются многочисленными дополнениями, изменениями, поправками, что создает атмосферу нестабильности законодательства. Она порождает дополнительные условия для ухода бизнеса в тень. Но чем больше теневая экономика, тем больше уровень коррупции…
Беседу провел Петр Филиппов
Сентябрь 2009 года
Коррупция, то есть неправомерное использование должностным лицом своих властных полномочий для извлечения личной выгоды, является столь специфичным явлением, что почти всегда имеет политический характер. Так как почти все сферы коррупции, за исключением таких специфических, как медицина или образование, связаны с государственными чиновниками, что уже подразумевает политический элемент коррупционных действий. Так что политической может быть названа как коррупция в широком смысле, в которой задействованы госслужащие, так и коррупция, направленная на манипуляции в политической сфере.
Коррупция связана с политикой изначально именно в силу самого характера данного явления: коррупционером может быть лишь человек, которому доверены те или иные властные полномочия или не принадлежащие ему ресурсы и которые он в нарушение закона использует для собственной выгоды, материальной, политической или иной другой. Как уже ясно, чаще всего такими людьми оказываются чиновники, то есть люди, которые являются представителями государства и от его имени могут совершать различные действия. В основе феномена коррупции лежит конфликт между интересами чиновника и интересами государства недобросовестные действия чиновника наносят вред государству и интересами его граждан, что уже означает политический характер данного шага
Если же иметь в виду политическую коррупцию в её узком значении, в данном случае к личным интересам чиновника добавляется возможный корпоративный интерес, то есть интерес той или иной группы чиновников, того или иного ведомства, различных партийных организаций или лоббистских групп. Но в любом случае решающим фактором является противоречие этих мотивов, интересов и действий интересам государства и, что важнее, его граждан, народа как носителя высшей власти. И здесь на первый план выходит не материальная составляющая в виде взяток, «откатов» и прочих стимулов, которые связаны с коррупцией по вопросам бизнеса, а другие инструменты: недобросовестная судебная система, ограничение свободы средств массовой информации, непосредственное, с помощью подконтрольных силовых ведомств, или опосредованное (через так называемый «административный ресурс») оказание влияние на результаты выборов и иные процедуры политической жизни.
Отдельного рейтинга стран по признаку политической коррупции не существует - прежде всего, из-за сложности выделения этой составляющей из общего коррупционного фона. Однако большинство экспертов полагают, что данные по «общей» коррупции чаще всего отображают состояние дел в той или иной стране и с политической коррупцией, так как политические моменты в том или ином виде присутствуют почти во всех коррупционных процессах. И в этой связи весьма показательным является самый авторитетный рейтинг стран мира по уровню восприятия коррупции, ежегодно составляемый неправительственной международной организацией Transparency International. Впрочем, большинство стран, которые занимают в рейтингах этой организации низкие места, высказывают скептическое отношение к объективности этого «хит-парада», однако это и не удивительно.
Так вот, на протяжении последних лет, весь недолгий XXI век, Россия занимает в рейтингах Transparency International по уровню восприятия коррупции стабильные очень низкие места. Которые означают, что специалисты этой организации оценивают Российскую Федерацию как одну из наиболее коррумпированных, в том числе и в политическом плане, стран планеты. Более того, вплоть до 2010 года пять лет Россия всё более снижалась в этом рейтинге, то есть уровень коррупции всё возрастал. Так, в 2009 году Россия занимала 146 место в списке, а в 2010 году опустилось на 154 место из 178 представленных в данном рейтинге. В 2011 году, если судить по рейтингу Transparency International, обнародованном 1 декабря этого года, ситуация несколько улучшилась. Россия поднялась в рейтинге на несколько позиций, заняв 143 строчку списка из 182 возможных - это позволило догнать Нигерию и рассчитывать на то, чтобы в будущем стать менее коррумпированной страной, нежели, например, Коморские Острова. Позитивное влияние оказали некоторые изменения в законодательстве: в 2011 году были введены декларирование чиновниками доходов и имущества, ужесточение санкций за коррупцию, введение штрафов, кратных ущербу от противоправных действий, и тому подобное.
Политическая коррупция в России, как и почти все явления и процессы, попадающие на российскую почву или вырастающие на ней, имеет собственные черты. Прежде всего, это касается истоков российской политической коррупции. Почти все исследователи этой проблемы единодушны в том, что по-настоящему политическая коррупция в России родилась в период существования СССР - до 1917 года коррупция в стране хоть и имела огромные масштабы, но ограничивалась экономической сферой. В СССР, в условиях тоталитарного режима, когда государство одной из главных своих задач видело в подчинении себе всех граждан и репрессиях в отношении непокорных, политическая коррупция была узаконенной государственной политикой против своего народа. Поэтому, когда в условиях современной России встаёт вопрос о политической коррупции, не нужно забывать, что и руководители страны, и чиновники всех уровней, и большая часть населения родом из СССР. Как представители высшего руководящего звена, привыкшие решать свои задачи без оглядки на мнение народа, как чиновники, привыкшие исполнять свои обязанности по требованию не закона, а начальства, так и народ, в большей своей части привыкший, что от него в жизни страны ничего не зависит.
Политика, как практика управления государством, и коррупция всегда тесно связаны. В отечественной науке изучению политического аспекта коррупции уделяется серьезное внимание. При этом политическую коррупцию следует отличать от бюрократической коррупции, характеризующейся отсутствием политических мотивов коррупционных действий. Она адресована бюрократии - управленческой группе, не имеющей возможности принимать самостоятельные (без участия представителей элиты) политические решения.
В широком смысле, под политической коррупцией принято понимать подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще, либо преступную деятельность, заключающуюся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения.
По мнению некоторых ученых, под политической коррупцией следует понимать коррупционные (или связанные с коррупцией) формы политической борьбы правящих или оппозиционных элит, партий, групп и отдельных лиц за власть, т. е. с целью ее захвата или удержания, а также против политических конкурентов. Некоторым ее видам присущи коррупционные деяния против конституционных прав и свобод человека и гражданина, против основ государственного строя и государственной власти.
Политическая коррупция чрезвычайно развита в силу того, что она охватывает все органы государственной власти (исполнительной, представительной и судебной). В ее основе лежит неправомерное и корыстное использование ресурсов власти, в том числе, в негосударственном секторе на уровне местного самоуправления.
Для политической коррупции характерно стремление ее субъектов к приращению своего властного потенциала без явной, на первый взгляд, материальной выгоды. Дело в том, что корыстные мотивы на нижестоящих уровнях социальной организации (ГИБДД, чиновники низших рангов, преподаватели, врачи и т.д.) имеют, как правило, конкретное материальное воплощение: четко оговоренные суммы денег или объемы запрашиваемых услуг. В ситуации с коррупцией политической и размер вознаграждения, и сам факт этого вознаграждения зачастую скрыты от глаз общественности и правоохранительных структур. То есть вредоносность такого явления очевидной для рядового человека представляется не всегда. Именно эта черта способствовала размежеванию точек зрения исследователей политической коррупции. Парадокс заключается в том, что абсолютно деструктивный, с точки зрения закона, феномен в глазах теоретиков политического менеджмента превращается в оригинальную деталь управленческого инструментария, коррозийный характер которого порой подвергается сомнению.
Таким образом, в отечественной науке, так же как и в зарубежной, выделяются следующие признаки политической коррупции:
а) отсутствие явной противоправности;
б) нацеленность на захват, сохранение, укрепление и распределение власти, как отдельными лицами, так и их группами (партиями, иными устойчивыми сообществами);
в) использование для достижения указанных целей как государственных, так и общественных ресурсов.
Большинство специалистов, изучающих политическую коррупцию, рассматривают ее как особый вид коррупции, возникающий в политической системе общества в результате нарушения избирательного процесса, покупки голосов избирателей во время выборов. Коррупция здесь выражается в незаконном финансировании избирательных кампаний, информационном обеспечении выборов организациями и СМИ из корыстной или иной заинтересованности, подкупе лиц, призванных обеспечивать открытость и гласность избирательного процесса (наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса). Такая коррупция поражает и деформирует все ветви власти и все сферы государства, принципиально меняя смысл и характер деятельности государственных органов власти. Здесь действительно есть все характерные признаки коррупции, за исключением наличия должностного лица.
Как известно, выборы обеспечивают коррекцию социально-политического курса и экономический прогресс цивилизованного государства. В то же время, нарушение механизма выбора власти приводит к непоправимым, с точки зрения формирования и развития политической системы государства, его экономики и социальной сферы, последствиям, поскольку порождает такое смертельно опасное для общества и государства явление, как политическая коррупция. В этой связи некоторые авторы определяют политическую коррупцию, как деяния политиков, претендентов или лиц, связанных с ними, во время подготовки и проведения выборов, назначение или утверждение на определенной государственной должности, а также проведение иных политических мероприятий, направленных на получение или сохранение определенной должности или статуса, как для себя, так и для других лиц, совершенных путем использования должностных полномочий - как своих, так и иных лиц, использования своих и чужих материальных ресурсов вопреки интересам государства, общества и других лиц в целях получения политической выгоды, личного обогащения, а также в пользу узкогрупповых интересов и политических партий.
Таким образом, основными сферами политической коррупции являются выборы в законодательные и представительные органы власти всех уровней, деятельность политических партий, а также политический лоббизм, навязывающий органам государственной власти и местного самоуправления те или иные решения, или внедряющий в их руководящие органы представителей определенных групп влияния.
В силу того, что подобная деятельность ведет к формированию властных структур, под управлением которых оказывается значительная часть российского общества и целые российские регионы, коррупция здесь наиболее опасна, ибо ее последствия весьма труднопреодолимы, и, более того, способствуют развитию не только политической, но и многих других форм коррупции. Коррупционеры, захватившие подобным путем власть в тех или иных государственных структурах или в отдельных субъектах Российской Федерации, могут затем годами сохранять и приумножать свою власть с использованием коррупционных механизмов различного вида и оказавшегося в их руках административного ресурса, в том числе, и при проведении очередных выборов.
Так, в докладе Общественной палаты по коррупции отмечалось, что в последние годы несовершенство партийно-политической системы в России, отсутствие полноценных политических партий, реально выражающих интересы конкретных социальных групп, привели к тому, что партии стали развиваться по двум направлениям: либо представлять интересы исполнительной вертикали, либо превращаться в своего рода бизнес-проекты по привлечению финансовых средств путем получения поддержки от власти в обмен за голоса при рассмотрении того или иного вопроса в законодательном органе.
Ввиду указанных обстоятельств, коррупционная составляющая политического процесса стала выражаться в лоббировании одних законопроектов и торможении других в интересах конкретных финансово-промышленных групп, которые финансируют партии и экономически стимулируют деятельность депутатов, способных оказать влияние на решения законодательных органов. А поскольку криминальные сообщества обладают немалым ресурсом влияния в сфере экономики, отдельные политики и партийные функционеры, по существу, начинают выражать не только экономические, но и криминальные групповые интересы.
Следует подчеркнуть, что политическая коррупция в современной России обладает всеми существенными признаками этого политического феномена, в числе которых необходимо отметить следующие:
Фактическое искажение механизма выборного процесса путём фальсификации результатов выборов, ставящее целью удержание (узурпацию) власти и неизменность существующей политической системы государства;
Образование и развитие особых финансово-политических групп, в руках которых сосредоточены огромные ресурсы и внутри которых в узком кругу принимаются стратегические государственные решения без их предварительного обсуждения в парламенте;
Отсутствие реальной политической конкуренции и отсутствие реальных политических партий, ставящих своей целью приход к управлению государством путём политической борьбы;
Формирование органов исполнительной власти (правительства, администрации) не по профессиональному признаку, а признаку личной преданности вождю и круговой поруки.
Государственная (административная, финансовая, экономическая, информационная и пр.) поддержка действий одной политической группы в ущерб поддержке действий других политических и социальных групп.
Таким образом, политическая коррупция представляет собой процесс насильственного и нелегитимного удержания (узурпации) высшей государственной власти одной из политических групп (кланов) в целях неограниченного и неконтролируемого доступа к административным, природным, производственным, финансово-экономическим, информационным, избирательным и другим ресурсам государства с одновременным лишением прав доступа к этим ресурсам иных политических и социальных групп путём фальсификации результатов выборов или отмены (частичной или полной) выборов этой власти.
Какие же основные, базовые причины политической коррупции? Это, прежде всего, несовершенство политических институтов и всего механизма государственного управления. Понятно, что совершенных социально-политических систем не существует. Но понятно и то, что в демократических странах, где десятилетиями отрабатывалась система государственного управления, обеспеченная эффективным законодательством, сложившимся кодексом высоких стандартов политической этики элиты, политическая коррупция находится под действенным контролем и государства, и общества. Поэтому в таких странах (к примеру, скандинавские страны, Канада, Нидерланды, Сингапур и многие другие) мы наблюдаем традиционно низкий уровень политической коррупции. Там же, где возникают новые социально-политические системы, как, например, в России, либо складываются условия для развития отношений коррупции, (к примеру, в свое время в Италии), как правило, по разным причинам, происходит бурный всплеск политической коррупции.
Другой важнейшей причиной политической коррупции в стране является низкий уровень участия граждан страны в контроле над государством. Мера этого контроля настолько низка и реальные возможности граждан оказывать влияние через слабые пока институты представительства (политические партии, группы интересов, группы давления), иные формы участия на принятие тех или иных решений настолько ничтожны в российской политической системе, что мы вполне можем говорить лишь о складывающихся в Российской Федерации механизмах влияния гражданского общества на государство.
Важнейшей причиной, и, одновременно, следствием двух предшествующих причин политической коррупции в стране, является то, что называют состоянием «честности власти», стандартами политической этики бюрократии, которые находятся в прямой зависимости от политической воли, ценностей и стандартов политической этики властвующей политической элиты страны. Очевидно, что мера коррупции чиновничества, как орудия власти политической элиты, зависит от контроля за ее деятельностью со стороны властвующей политической элиты, от внутреннего контроля самой бюрократии (действующие профессиональные и этические стандарты корпорации), и от контроля (давления) со стороны общественности. Поскольку роль общественности в процессах принятия и контроля за выполнением политических решений в стране ничтожна, постольку правящая политическая элита и бюрократия становятся главными субъектами «правил политической игры» и политического режима в стране. Они определяют его основные характеристики, «меры» борьбы против коррупции, «дозируют» условия по формированию в стране гражданского общества и активистского типа политической культуры российских граждан.
В качестве примера можно привести «партию власти» - «Единая Россия». Коррупционный потенциал этой политической организации слишком снижен спецификой ее «подконтрольного» существования. Тесная связь с исполнительной властью, либо прямая включенность в нее не дает членам этой партии возможности проводить самостоятельные лоббистские акции. Отсюда не следует, разумеется, будто представители «Единой России» являются наиболее честными представителями российской элиты, но свои «коррупционные возможности» чиновники-политики, как правило, реализуют за пределами партийной деятельности. Для других «взяткоемких мероприятий» (например, торговля местами в избирательных списках) остается мало возможности из-за плотного централизованного контроля. Основным «конкурентным преимуществом» партии власти является «административный ресурс». Но это уже предмет для исследования прокуратуры и других надзорных органов, для которых не важно к какой партии относится, скажем, директор госпредприятия - взяточник.
Экс-кандидат в Президенты России, лидер новоиспечённой партии «Наш выбор» Ирина Хакамада в самый разгар предвыборной гонки действительно приобрела в Москве престижное жильё. Две квартиры в доме № 5 по Петровскому переулку, что неподалёку от Тверской, к которым впоследствии было решено пристроить мансарду на 200 квадратных метров, обошлись Ирине Муцуовне и её супругу Владимиру Сиротинскому в весьма кругленькую сумму.
И всё бы ничего, вот только в душу многих соратников Хакамады по правому флангу закралась мысль о том, что на эту недвижимость была израсходована часть предвыборных средств. Не секрет, что кампания Ирины Муцуовны финансировалась из-за рубежа, прежде всего за счёт средств одного из руководителей ЮКОСа - Леонида Невзлина. В СМИ называлась даже сумма этих вложений - $10 миллионов. Но дело в том, что часть этого трансферта должна была пойти на нужды фонда «Индем», который возглавляет Георгий Сатаров. Однако до адресата средства, которые были необходимы «Индему», чтобы лучше бороться с коррупцией, так и не дошли. Спустя полгода Сатаров решил прояснить их судьбу, но ему ответили, что деньги истрачены на предвыборную агитацию. Вот тут-то и вспомнилась пресловутая квартира. Так что, пока Ирина Хакамада пытается объединять под своими знамёнами либералов, Георгий Сатаров размышляет, не стал ли он невольным спонсором её новоселья.
Общеизвестно, что коррупция, как и мафия, бессмертна. Коррупционные отношения в современном российском обществе за последние годы не только не сократились, а напротив, расширились, усложнились и превратились в фактор, который сдерживает позитивное социально-экономическое развитие страны и угрожает национальной безопасности. Между тем, существует едва ли не единственный способ, позволяющий если не искоренить, то хотя бы поддерживать уровень политической коррупции на приемлемом для общества уровне. Этот способ давно известен и широко применяется в цивилизованных странах (разумеется, в каждой - со своей спецификой). Он заключается в создании эффективной политической системы, которая в наибольшей степени генерирует политическую конкуренцию, в свою очередь, обеспечивающую в сочетании со свободными выборами формирование дееспособных партий, партийных коалиций, парламента, правительства, состоящего из профессионалов, независимых профсоюзов, СМИ, судов, прокуратуры.
Одной из важнейших задач в борьбе с коррупцией в системе государственной службы является формирование государственной стратегии, предусматривающей следующие антикоррупционные механизмы:
Политический механизм (политическая воля руководства страны, привлечение институтов гражданского общества и т.д.);
Законодательный механизм (совершенствование антикоррупционного законодательства, устранение недостатков действующего механизма правового регулирования государственной службы и т.д.);
Институциональный механизм (усиление «прозрачности» управления, проведение открытой информационной политики; создание государственно-общественных структур контроля за деятельностью госслужбы, обеспечение независимости и эффективности судебной системы, органов прокуратуры и правоохранительных органов и т.д.);
Международный механизм (подписание и ратификация международных протоколов и законов; привлечение к законодательной работе международных экспертов по борьбе с коррупцией и т.д.);
Воспитательно-образовательный механизм (возрождение такого понятия, как этика государственного служащего; повышение юридической грамотности широких слоев населения; воспитание нового поколения государственных служащих).
В заключение хотелось бы отметить, что политическая коррупция в условиях современной России - явление глубоко закономерное. Она не просто широко распространена и всепроникающа. Она является одной из форм своеобразной интеграции политического пространства, связывая всех со всеми - бизнесменов с политиками, оппозиционеров с правительственными чиновниками, криминальных авторитетов с борцами за правопорядок.
Коррупция в России не может быть объяснена личной жадностью политиков и чиновников, к которым вполне применима классическая формула Михаила Булгакова: люди как люди, только квартирный вопрос их испортил.
Больше того, опыт российской оппозиции показывает, что заниматься выборами, агитацией на телевидении или другими формами работы с «политическими технологиями» невозможно, не замаравшись в той или иной мере о коррупционные схемы. Политические технологии и коррупционные схемы принципиально неразделимы, по крайней мере - в условиях нашей страны.
С другой стороны, объективные причины коррупции не снимают личной ответственности с политиков. Тем более, что на практике мы видим стремление политических лидеров не к минимализации, а напротив, к максимизации коррупционных схем.
Выходом из ситуации может быть лишь появление нового поколения оппозиционных политиков и организаций, более тесно связанных с обществом и массовыми движениями. Преимущество массового движения состоит в том, что хотя оно тоже не имеет абсолютного иммунитета к коррупции, оно стихийно «гасит» коррупционные импульсы - всех подкупить невозможно, каждому пикетчику взятку не дашь.
С другой стороны, ответом на развитие коррупции в оппозиционных рядах является открытость и переход к демократической практике. Массовость сама по себе не является гарантией от коррупции (как показал опыт КПРФ), если нет открытости и демократических процедур.
В условиях демократической процедуры и открытой дискуссии политики не перестанут брать деньги у спонсоров (в противном случае они просто не смогут участвовать в выборах), но они потеряют возможность торговать своей политической позицией, поскольку не смогут провести договоренную со спонсором линию через демократически избранные и гласно функционирующие органы.
В данной связи ключевым вопросом является не гласность в отношении источников получения средств, а демократические процедуры принятия решений об использовании ресурсов и контроль за исполнением этих решений.
Конкретным механизмом борьбы с политической коррупцией может стать институт первичных выборов («праймериз»), вовлекающих активистов и сторонников партии в формирование избирательных списков. Левым силам могут быть рекомендованы открытые «праймериз» с участием актива социальных движений.
Неготовность той или иной политической силы к открытым и демократическим процедурам может служить показателем потенциального уровня коррупции, даже если это сила новая, находящаяся в стадии формирования и ничем пока себя не запятнавшая.
В конечном счете, борьба с коррупцией в политике, если относиться к ней не пропагандистски и демагогически, а системно, оборачивается работой по реформированию всей системы политических партий и организаций, их взаимоотношений с государством и обществом. Речь идет, таким образом, о движении к новой политической системе.
Здравствуйте, друзья!
Искусство управлять государством – именно так в переводе с греческого переводится слово политика. Если есть государство, значит, есть и политика, а вместе с ней власть, которая эту политику проводит. Ну а когда есть те, кто правит, и те, кто подчиняется, обязательно будут и нарушения.
Коррупция в политике – явление, характерное как для стран мирового сообщества, так и для России. Политические скандалы в нашей стране стали одной из примет последнего времени. У коррупции есть свои причины и свои особые черты. Поговорим об этом подробнее.
Две стороны одной проблемы
Чиновник – звучит… не гордо
Поскольку в широком понимании коррупция – это злоупотребление служебным положением ради личной выгоды, то деятельность высокопоставленного чиновника часто проявляется именно в таких злоупотреблениях.
Буквально за последние несколько лет граждане нашей страны стали свидетелями нескольких коррупционных дел по отношению к чиновникам разного уровня. В качестве примеров можно назвать дела против региональных чиновников, в частности, губернаторов Кировской и Сахалинской областей; предпринимателей «Вымпелкома», «Т-плюс» и «Реновы».
Несколько дел было открыто в отношении силовиков, а также чиновников, возглавляющих ведомственные структуры, в частности, министерство дорожного хозяйства в Калужской области. Наибольший резонанс получило дело бывшего министра социального развития России Алексея Улюкаева.
Находящиеся на верхушке власти чиновники прибегают к разным способам, чтобы использовать данные им государством должности совсем не на благо общества. Они берут взятки, вымогают контрольные пакеты акций компаний и т. д.
Особенно много нарушений выявляется при заключении госконтрактов, когда за принятие решения в пользу одного из участников тендера берутся огромные «откаты». Коррупционные скандалы пронизывают общество, что является как примером их наличия, так и свидетельством борьбы и противодействия коррупции в России.
Взял – получи
Само понятие коррупции – обобщенное. Статьи Уголовного кодекса, по которой можно осудить за коррупцию, не существует. Однако статьи – дача и получение взятки, злоупотребление служебным положением, незаконное участие в предпринимательской деятельности и др. – в нем есть.
Чиновники, которые совершают указанные уголовные преступления, должны получить соответствующее наказание. К сожалению, политическая коррупция проявляется также и в том, что ей подвержены судебные и правоохранительные органы.
Именно поэтому до суда дело, как правило, не доходит и большинство чиновников, совершивших противоправные действия, так и продолжают жить, не понеся наказание.
Однако даже перечисленные нами примеры говорят о том, что часто, особенно в последнее время, наказания не удается избежать даже очень высоким чинам. Государственная политика в стране по борьбе с этим злом не сворачивается, а, напротив, проводится активнее.
Выбор сделан. Вопрос: как?
Говорить о политической коррупции в России только в связи с высокопоставленными чиновниками будет неверно. Вторая сторона вопроса кроется в осуществлении в стране такого понятия, как избирательное право.
Стремление той или иной политической партии прийти к власти либо получить определенное количество голосов избирателей с целью приобретения выгоды – не обязательно материальной – также проявления коррупции. А уж скандалов, связанных с проведением в нашей стране избирательных кампаний, более чем достаточно. И это не зависит от уровня выборов – федеральных, региональных либо муниципальных.
Нарушения порой бывают столь вопиющими, что перерастают в уголовные дела. Так, например, в небольшом подмосковном городке Электрогорске во время выборов главы города из здания администрации, где располагалась территориальная избирательная комиссия, были вынесены все бюллетени. Выборы главы были сорваны и перенесены на следующий год.
Как пример коррупции можно привести повальный подкуп избирателей, который отмечался в предыдущие годы, известны случаи, когда работников предприятий за определенную сумму целыми автобусами свозили на избирательный участок для досрочного голосования.
Результаты выборов зачастую фальсифицируются, ведется открытая государственная поддержка партии власти, для получения необходимых результатов широко используется административный ресурс.
В итоге все это негативно сказывается на жизни общества, руководящие лица которого приходят во власть не совсем законными путями. Нарушение закона является для них нормой, поскольку еще до начала службы в качестве должностного лица они его активно нарушали.
Причины и последствия
Причин для появления коррупции в России много. В их числе политологи называют:
- несовершенство законодательной системы,
- изъяны в административной реформе,
- большой разрыв между доходами богатых и бедных,
- правовая неграмотность населения.
Одна из самых важных причин – отсутствие развитого гражданского общества и слабость имеющихся в нем институтов. К сожалению, принятые нормативные акты, в том числе и закон о коррупции от 2008 года, не действуют в полном объеме – как всегда существует разрыв между принятием закона и надлежащим контролем за его исполнением.
Политическая коррупция – явление широко распространенное и крайне негативное. С ее помощью в стране поддерживается теневая экономика, оказывается влияние на бюджетные процессы, лоббируются интересы определенной партии, которые зачастую вредят общенациональным интересам.
В последние годы борьба с коррупцией, содействие в принятии мер для ее профилактики являются одним из направлений деятельности Президента и правительства. Еще будучи Президентом Дмитрий Медведев считал, что особую роль в противодействии коррупции должна играть общественность, например, такой орган, как Общественная палата РФ.
Одно из поручений Президента – подготовка доклада о положении с коррупцией в стране. ОП такие доклады делает, при этом отмечает, что принимаемые в стране меры недостаточны.
Во времена Советского Союза с коррупцией боролись решительно. Громких дел в стране было немного, но если признаки коррупции обнаруживались, власть действовала жестко, защищая интересы граждан и общества в целом. Фигуранты «хлопкового», «рыбного» дела получили за коррупцию по заслугам – было возбуждено много уголовных дел, по которым приняты решения.
Сегодня в России борьба с коррупцией, как заявляет Президент и другие высокопоставленные чиновники, является основным направлением деятельности. Не случайно закон о коррупции претерпевает изменения, издаются Указы Президента по усилению этой борьбы. Коррупция – это угроза национальным интересам общества, то, что мешает движению вперед. Успех борьбы с ней – во многом определяет будущее страны.
Если вам интересна поднятая в этой статье тема, делитесь с нами своим мнением. Мы будем рады диалогу, ждем ваших откликов и замечаний.
Георгий Александрович Сатаров
Президент Фонда ИНДЕМ (Информатика для демократии)
Георгий Сатаров:
Добрый день дорогие друзья! Все нормально? Меня хорошо слышно? Да меня и без микрофона было бы хорошо слышно, мне придется сдерживать свой голос.
Тема моей лекции – «Политическая коррупция». Но если вы ожидаете услышать от меня рассказы о свинцовых мерзостях жизни и зубодробительный компромат, то я должен вас разочаровать, у меня задача совершенно другая. Я хочу вас вооружить некими интеллектуальными инструментами, с помощью которых вы будете в состоянии сами размышлять на эту тему и по-другому видеть происходящее вокруг вас. Как говорят специалисты в этой сфере, когда идешь в лес собирать грибы, надо знать, как выглядят грибы. Это очевидно, но обычно эта простая мысль забывается, когда начинаешь размышлять о самых разных вещах в сфере социальной, просто потому что нет соответствующих знаний и опыта распознавания объектов, о которых ты размышляешь.
Наш объект – это политическая коррупция. Мы сейчас об этом поговорим, сначала в плане теоретическом, потому что, как говорил один из классиков марксизма-ленинизма: «Нет ничего практичнее хорошей теории». Это вечное наследие вечно живого учения марксизма-ленинизма. Очень редкое, безусловно, но важное.
Я начну с самых азов, потому что в первую очередь нам нужно договориться, что такое коррупция вообще. Должен сказать, что меня не устраивает ни одно из стандартных определений, в том числе фигурирующих в законах или даже в хорошо проработанных международных актах, посвященных противодействию коррупции. Это все мура! Мура это, прежде всего, потому что коррупция это очень сложное, универсальное, вечно живущее, вечно живое социальное явление, которое никогда не исчезнет из жизни, точно так же, как из механических приборов не может исчезнуть трение, его можно только уменьшить, из человеческого организма не может исчезнуть боль, ее можно побороть, только выявляя ее причины, болезни и леча эти болезни, но только до момента, пока не появятся следующие сигналы болезни.
Ровно так же и с коррупцией. Связано это с тем, что коррупция всегда есть следствие некоей неэффективности институтов, неэффективности социальных отношений и так далее. А человек, будучи существом, генетически чрезвычайно несовершенным, не может создать ничего совершенного. В общем, и в природе ничего совершенного, помимо нас и наших стараний, не существует.
Поэтому любые институты, которые мы создаем, они всегда содержат в себе зародыши дефектов, и эти дефекты появляются по той причине, что мы всегда создаём или совершенствуем институты под некие текущие проблемы, а жизнь всегда подкидывает новые. И это усугубляет потенциальную неэффективность институтов, а эта неэффективность и выражается в коррупции.
Итак, это очень сложное явление, и дать ему какое-то одно исчерпывающее определение – абсолютно бессмысленно. Я тоже не буду давать определение коррупции, я ограничусь тем, что дам определение коррупционного поведения. Давайте это сделаем. Я не думаю, что все вы изучали достаточно обстоятельно институциональную экономику. Я не ошибаюсь? А те, кто изучал, наверняка забыли. Поэтому я напомню одну незамысловатую модель из этой сферы. Впрочем, это не только из институциональной экономики, это и вообще из институциональной теории, это модель принципало-агентских отношений.
Итак, принципал, говоря попросту, начальник – это некое лицо, лицо в широком смысле, это может быть одинокое лицо, вроде меня, или это может быть коллектив, вроде всех нас. Это лицо, которое располагает некими ресурсами, целями, желанием эти цели достичь, используя свои ресурсы. Но оно по разным причинам не в состоянии само это сделать.
Во-первых, ресурсов и целей может быть так много, что одномоментно все это сделать просто невозможно. Представьте себе короля или президента, или парламент, все, что угодно. Понятно, что сделать все только своими руками невозможно. Есть вторая важная причина: просто не знаешь, как это делать. Ты знаешь, что у тебя есть ресурсы, ты точно знаешь, что у тебя есть цели, но ты не знаешь, как это все использовать и достичь еще каких-то целей. Но принципал для того, чтобы реализовывать свои отдельные цели, используя часть своих ресурсов, нанимает лиц. Опять же, это могут быть индивидуальные или коллективные лица, которым он поручает решать отдельные задачи, передавая агенту часть своих ресурсов.
Что же у нас принципал делает? Когда он нанимает агента, он формулирует для него цели, передает часть ресурсов для достижения этих целей, назначает вознаграждение, конечно, санкции, если что-то не так. Допустим, если ресурсы тратит впустую. И организует контроль над работой агента.
Теперь агент, конечно, обязуется работать на достижение цели принципала, использовать для этого передаваемые ему ресурсы. И (здесь у меня не дописано), естественно, он обязан сообщать принципалу о том, что он делает для достижения этих целей, как он тратит свои ресурсы.
Вот у нас простая схема: задачи, принципал, вниз стрелочка идет – задачи и вознаграждения, вверх идет информация – ресурсов не хватает, подкиньте еще. В общем, обычное дело.
Так вот, это очень простая стройная модель, которая интересна не тем, что она проста, а тем, что в жизни она реализуется с огромным количеством дефектов, и достижение институциональной теории состоит в том, что она обстоятельно описывает, как в реальной жизни происходит отклонение от этой симпатичной модели. Вроде бы, все ясно, все хорошо, но жизнь устроена по-другому. Вся теория посвящена этим отклонениям, и одно из этих отклонений – это и есть коррупция.
Я пишу предварительно более общее понятие, может быть, оно вам знакомо. Это так называемое оппортунистическое поведение.
Представьте себе, что вы приходите в какой-то офис, видите умные головки, склоненные над клавиатурами компьютеров, но проходя, вы замечаете, что они там играют в тетрис или еще что-нибудь более великое (мое знание игр застыло на том двадцатилетней давности уровне, сейчас это выглядит по–другому), в общем, они играют в какие-то игры.
Это типичный пример оппортунистического поведения, когда задача принципала, в данном случае начальника этих сотрудников, была поставлена так, что у них в результате остается огромная куча свободного времени, они не знают, как его потратить и, в частности, тратят это время на игры. Есть возможность. Почему бы и не поиграть в рабочее время, за деньги принципала, в свое удовольствие?
Так вот, коррупция – это частный случай оппортунистического поведения, но очень нехороший и опасный. Зачитываю: «Коррупционным поведением (это я придумал, до сих пор не могу запомнить) называется разновидность оппортунистического поведения агента, при котором последний использует ресурсы принципала не для достижения целей принципала, а для достижения своих собственных целей».
Здесь происходят следующие вещи. Первое – нарушение контракта. Контракт может быть договором формальным, это может быть неформальный контракт, включающий представление о традиции, о нормах исполнения соответствующих социальных ролей, чего угодно.
Первое - нарушение контракта, при котором предаются интересы принципала и крадутся его ресурсы. Предательство и кража. Например, обычный гаишник на дороге, который тормозит машину, превышавшую скорость, и берет взятку с водителя вместо штрафа. Штраф очень большой, и не случайно назначаются большие штрафы, чтобы можно было создать благоприятную коррупционную ситуацию, чтобы легче было дать взятку в три раза меньше, но не платить штраф. Вы экономите деньги, вы экономите время, тот, кто даёт взятку, а тот, кто получает взятку, получает удовольствие приработка.
В чем здесь фишка? Предположим, что принципал этого лейтенанта, который вас затормозил, честный человек, который точно поставил задачу этому лейтенанту, а задача состоит в том, чтобы поддерживать порядок на дороге, с тем, чтобы обеспечить безопасность движения на дороге. Вот это главная задача, безопасность движения. Для этого надо поддерживать порядок, для этого надо штрафовать нарушителей порядка. Что делает вместо этого гаишник? Он не обеспечивает порядок, он не обеспечивает безопасность, и он нарушает правила, инструкции и так далее. Он от своего начальника, этот лейтенант, получает самый важный ресурс – это власть над нами, это возможность помахать палочкой, остановить, предъявить претензии, получить штраф и так далее. Вот здесь и предаются цели этого принципала и крадутся его ресурсы. Власть, которая ему дана, помахать палочкой, используется не для того, чтобы обеспечивать безопасность, нашу безопасность на дорогах, а для того, чтобы пополнить бюджет семьи.
Существует огромное количество разновидностей коррупции, и сразу вам скажу, что придумать аккуратную классификацию видов коррупции невозможно, потому что это очень сложное явление.
Если вы скажете что вот это конкретное коррупционное действие, коррупционная сделка подпадает под некую разновидность, можете быть уверены, что она подпадет еще под три-четыре. И они не рядом положены, они пересекаются, и это нормально. Кстати, разные виды коррупции можно определять по тому, кто есть принципал, и тому, кто есть агенты. Можно еще добавлять к этой схеме клиентов, которых должны обслуживать агенты. Например, пешеходов на дороге, чтобы их не переезжали машины, обеспечивая безопасность, естественное выполнение правил, точно так же, как безопасность водителей, чтобы пешеходы не бросались под колеса быстродвижущегося транспорта.
Есть одна очень важная разновидность коррупции – это политическая коррупция, которая чрезвычайно специфична, агентами и принципалом. Нужно сказать, что если бы мы попытались определять политическую коррупцию, скажем, в царской России и в сегодняшней России, у нас получились бы разные вещи. Потому что политическая коррупция отсчитывается от того, кто есть верховный принципал. Эта система отношений, принципал–агент, устроена сложным образом, как минимум, как некое дерево.
Давайте вернемся к нашему примеру, гаишник и его начальник. Гаишник, этот лейтенант, это агент, а у него есть принципал, это начальник подразделения, отвечающего за определенный фрагмент дороги. Но этот принципал, начальник этого лейтенанта, является агентом тоже, но более высокого принципала, более высокого уровня. Это понятно. И так мы доберемся до главного гаишника всея Руси, а от главного гаишника всея Руси, мы доберемся, страшно подумать, до министра внутренних дел, а от министра внутренних дел мы доберемся до премьера, а от премьера мы доберемся до Президента. А кто над Президентом? А? Громче, не слышу, я глухой!
Реплика:
Тоже принципал.
Георгий Сатаров:
Реплика:
Самый высший.
Георгий Сатаров:
Кто это? Назовите его, не бойтесь, это только в иудаизме нельзя называть имя Бога. В нашем случае проще.
Реплика:
Бог, вы уже сказали. Большой Путин.
Георгий Сатаров:
Путин Президент, пока еще.
Реплика:
По идее, весь народ.
Георгий Сатаров:
Правильно! А как называется эта идея?
Реплика:
Конституция.
Георгий Сатаров:
Абсолютно верно! В Конституции написано: «Носителем суверенитета, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Эта позиция определяет народ как верховного принципала. Народ осуществляет свою власть непосредственно, не подумайте плохого, а также через органы государственной власти и через органы местного самоуправления, это агенты. Все, кто не народ, и имеет отношение к власти, это просто его агенты, и народ с этими агентами находится в принципало-агенских отношениях, но не со всеми сразу, а через некую иерархию. Причем, этих иерархий несколько, и они, по идее, по Конституции, независимы.
Есть иерархия федеральной власти, причем, не одна. Есть отдельно одна ветвь, есть отдельно другая ветвь, они, скрещиваясь, порождают еще третью ветвь судебной власти. А есть отдельная иерархия региональных властей, есть отдельная иерархия местного самоуправления. Это разные иерархии, они не подчинены друг другу в норме, по Конституции.
Можете себе представить? Мы. Наши непосредственные агенты – это те, кого мы выбираем: мэр, губернатор, Президент, депутаты этого уровня, вот это непосредственно наши агенты. А они уже создают агентов под собой, поскольку они уже не в состоянии решить все задачи, по которым мы ожидаем от них решения. Они нанимают агентов более низкого уровня и доходят аж до этого лейтенанта и прочих других. Политическая коррупция – это коррупция в системе отношений между народом и теми непосредственными агентами, которых мы выбираем. Понятно, да?
На самом деле, все просто: есть принципало-агентская модель, есть верховный принципал – мы с вами – и есть наши агенты. Давайте посмотрим, какие коррупционные безобразия могут появляться в этих отношениях с ними. Первое, конечно, может быть, даже самое главное – это то, как эти агенты становятся нашими агентами. Грубо говоря, это сфера выбора по политической конкуренции. Это первый и очень важный пласт политической коррупции. Среди вас наверняка есть люди политически призывного возраста, те, кто уже получил право голоса. Есть, наверняка, такие, да? Я с высоты своего возраста уже не различаю. Если больше, чем на 20 лет младше меня, я уже не различаю, 18 или 28. Есть такие, наверняка, да?
Реплика:
Георгий Сатаров:
Реплика:
Георгий Сатаров:
Я тоже. Я еще, к тому же, член участковой избирательной комиссии, самого низкого уровня, с правом решающего голоса, между прочим, очень горжусь. Я тоже не доволен. Тут ведь логика очень несложная, она связана с тем классом дефектов принципало-агентской модели в институциональной теории, которые порождаются ошибками принципала. В нашем с вами случае – с нашими ошибками. Если в результате рекрутирования нами (я общий термин использую) агентов на месте агента появляется нечто совершенно непотребное, то это, в первую очередь, наша проблема, потому что мы должны быть озабочены, кто станет нашими агентами. Проблема также в том, что мы, тем более мы коллективное, не обладаем идеальной эффективностью. Поэтому жизнь устроена очень забавно, дело не только в том, кто станет агентом, но и в результате какой процедуры он станет агентом, и здесь опыт человечества дает нам чрезвычайно широкий диапазон. Например, Аристотель называл идеальной одну процедуру. Кто-нибудь из вас знает, какую процедуру он называл самой лучшей?
Реплика:
Созерцание.
Георгий Сатаров:
Нет, я имею в виду назначение, и это не Аристотель, во-первых, а во-вторых, я имею в виду процедуру рекрутирования на властные должности.
Реплика:
Георгий Сатаров:
Жребий, да! Более того, так и было, по факту, вы удивитесь! И если кто-то из вас знает по Платону жизнеописание Сократа, то Сократ тоже одно время исправлял муниципальную должность. И надо сказать, что не было человека, который более издевался бы над этим фактом, чем сам Сократ, который считал, что нет человека, менее приспособленного для отправления общественных функций, чем Сократ. Но только Сократ был сторонником исполнения законов. Он через это, собственно, и умер. Когда его друзья предлагали избежать смерти, к которой его приговорили Афины, Сократ сказал, что «извините, такой закон, я должен исполнять». Точно так же он, по жребию. Я не помню, чем он заведовал, но какое-то время заведовал. Как-то жалко, что от жребия отказались, другие процедуры более уязвимы. С одной стороны, выборы, конечно, интереснее, у них появляются дополнительные очень важные функции как у политической процедуры, но они более уязвимы, как показала практика. Мы вынуждены смириться, что теперь у нас выборы, и к жребию уже, наверное, вряд ли перейдем, хотя кое-где это осталось.
Реплика:
В современной системе и жребий тоже подтасуют, то есть, смысла нет.
Георгий Сатаров:
Нет, нет, нет, этим аргументом можно убить все на свете. Как только вы родились и осознали этот факт, нужно тут же накладывать руки, согласитесь? В какой очень важной процедуре используется жребий, в том числе и в России? Рекрутирование людей, исполняющих властные функции.
Реплика:
Суд присяжных?
Георгий Сатаров:
Конечно! Это еще с тех времен, так что, не так уж все скверно в наших процедурах. Мы еще должны посмотреть, что с этими присяжными дальше будет происходить, но согласитесь, что в России на сегодняшний момент это единственная процедура, которая исполняется честно.
Это к вопросу о преимуществах жребия, что он менее уязвим. Так почему жребий? Почему он так хорош? Дело в том, что жребий проводится на большом числе людей, например 30 тысяч жителей Афин, дикое количество. Вот, вы исполняли свою функцию, допустим, отвечали за общественные бани, чрезвычайно важная функция в Афинах была, потом в Риме, важнейшая, но совершенно не обязательно жребий выпадет на вас в следующий раз. Это очень серьезно уменьшает ваши возможности оппортунистического поведения при отправлении ваших функций, в том числе, коррупционного поведения. Любая властная функция сопряжена с тем, что у вас есть некий запасной избыток полномочий.
Издревле, когда появились вообще властные функции, после того как цивилизация от племен без вождей начала переходить к более серьезным политическим устройствам, появились вождества и так далее, люди, понимая важность этого разделения труда, предпочитали наделять тех, кто должен исполнять властные полномочия, некими завышенными полномочиями. Чтобы была возможность решать какие-то нестандартные ситуации и так далее. Лучше избежать риска каких-то неприятностей, чем недодать властных полномочий. Всегда в результате появляется эта политическая рента, которую можно использовать в своих интересах. Жребий уменьшает возможность вот этого оппортунистического, в том числе коррупционного поведения по эксплуатации политической ренты.
Вернемся к выборам. Что же происходит с выборами, политической конкуренцией, когда мы говорим о политической коррупции? Вот небольшой список разновидностей политической коррупции в этой сфере.
Первое – неоправданное подавление политической конкуренции в целом. Я не случайно написал «неоправданное», потому что всегда существуют ограничивающие нормы, которые сужают абсолютный простор, полную свободу. Это так называемый фоновый уровень политического насилия, который мы принимаем, поскольку мы считаем его полезным для безопасности общества.
Скажем, в Конституции запрещены призывы, разжигающие рознь тут, тут, тут и тут, вот типичные ограничения, накладываемые на политическую конкуренцию, и это нормально. Неоправданное подавление политической конкуренции в целом – это всегда сужение наших возможностей как принципала, это не только сужение возможностей тех, кто хочет поучаствовать в политической конкуренции.
Как устроен механизм, вы прекрасно знаете: мы не можем сказать про принципала под названием «народ», что он как единое тело ставит перед властью некие задачи, так не бывает в сложно организованном обществе. Все происходит по-другому. На самом деле, нормально функционирующее современное общество непрерывно порождает некие новые идеи. Это идеи по поводу того, как у нас скверно тут, тут и тут, и оглашают это. И это идеи, как можно решать это, это и это, а как то, то и то. А дальше медиаторы под названием «конкурирующие политические партии» сканируют то, что происходит в обществе. Это не сложно, потому что есть соответствующие общественные институции, которые эти идеи разрабатывают, аккумулируют и оглашают. Они собирают это в свои программы и говорят: «О, смотрите, что мы придумали!»
На самом деле, власть никогда ничего не придумывает, она не в состоянии это сделать. Она всегда берет это из общества, это нормальное разделение функций. И дальше нам предлагают выбирать: вот несколько президентов с программами или несколько партий со своими программами, разбирайтесь. Неоправданное подавление политической конкуренции наш выбор кастрирует или ампутирует, если хотите более деликатную инсценировку, и это есть преступление против наших с вами целей, ради которых мы эту власть и порождаем.
Мы говорим: «Вы никогда ничего хорошего не придумаете, но вы найдите, аккумулируйте, предложите нам обратно в виде структурированных различающихся программ, а мы уже выберем, как большинство проголосует, так в ближайшие четыре года и будет». Это я по старой Конституции говорю, конечно.
Дальше начинаются уже мелочи: неоправданные ограничения политических прав граждан. Политические права граждан это не только возможность проголосовать за того, за кого ты хочешь голосовать, это право контролировать, как происходит соревнование, это право агитировать за того, кого ты считаешь нужным поддержать. Вот, я хочу поддержать Х, и у меня есть право крикнуть всем: «Х лучше всех потому-то, потому-то и потому-то». Есть более мелкие права.
Дальше. Неоправданное ограничение политической деятельности потенциальных конкурентов. Здесь имеется в виду не только конкуренция на выборах, но и конкуренция вообще, конкуренция за умы избирателей. Например, информационная монополия одной партии, по сравнению со всеми остальными, или назначение какой-то специальной группы политических игроков, которым разрешается вещать и использовать информационные каналы, и табуирование остальных. Это типичная политическая коррупция. Поиск и извлечение неоправданных преимуществ в сфере политической конкуренции. Здесь наиболее известное, типичное – это то, что называется использованием административных и политических ресурсов. Мы даем, допустим, политическую власть нашим агентам, и понятно, что мы им ее даем для того, чтобы они решали некие наши задачи: безопасность страны, безопасность на улице, хорошее образование, здоровье и так далее. Это задачи, которые мы перед ними ставим. Но если они используют эти ресурсы не для решения этих задач, а для самосохранения себя у власти, то это уже называется корыстным использованием наших, переданных им на время, ресурсов для личных целей, политической коррупцией. Дискриминация в сфере политической конкуренции – это более-менее понятно, не буду тратить на это время.
Создание завышенных барьеров для входа на политический рынок. Это типичная ситуация для нашей страны. С 2000-го года по сию пору все изменения в избирательные законы вводились в одном направлении, это затруднение доступа на политический рынок. Сначала это выглядело более-менее безобидно: ну, барьер повысили с 5 % до 7% для партии, допустим. Сейчас уже столько придумали, что мне не хватило бы одной лекции, чтобы рассказать обо всех барьерах на разные типы выборов. Коррупцию изучают не только таким трепом, которым владею я в данный момент, но и с помощью математических моделей. Отдельная ветвь науки это математические модели коррупции. Любимая модель это модель роста коррупции в Китае: после каждой кампании по спирали коррупция увеличивается. Есть модели тригонометрические, в зависимости между разными переменными. Одна такая тригонометрическая модель это модель между типами избирательных систем и уровнем коррупции в стране. Что сделали эти исследователи? Они все существующие в природе избирательные модели охарактеризовали двумя переменными.
Первая переменная это барьеры, величина барьера для входа на политический рынок, типа барьера в процентах, сбора подписей или денежки, которые надо вносить, и так далее. У нас много чего, например, надо собрать подписи муниципальных депутатов или еще что-то.
А второе это степень подотчетности тех, кого избирают, перед теми, кто избирает, насколько самыми разными способами сохранение депутата в своем кресле зависит от мнения избирателей. Оказалось, что чем выше барьеры и меньше подотчетность, тем выше коррупция в стране, имеется в виду коррупция в целом, не только политическая, любая.
Уклонение от политической ответственности и подотчетности. Это достигается самыми разными способами. Например, наша пропорциональная система – это система, которая обеспечивает максимальные возможности для уклонения от подотчетности и ответственности. Вы ведь голосуете за партию, и кто пройдет в результате вашего голосования, кто займет место депутата – от вас не зависит, это решает сама партия. Отсюда следует, что партия не может вам сказать, что вас будет окучивать вот этот конкретный депутат. Но почему именно он, почему ваши стенания вы должны поведать именно ему? Это неостановимо, так решила партия. Если он вас слушает, а дальше ничего не происходит, вы ничего не можете поделать на следующих выборах, потому что тот факт, что именно он окучивал вас и слушал ваши стенания как избирателей в Урюпинске, никак не связан с вашими голосованиями.
Вот так устроена пропорциональная система, хотя она уже практически нигде не применяется, только в нашей стране, по одной причине, потому что она позволяет уклоняться от подотчетности.
Целенаправленное злонамерение, обман избирателей. Ну, тут мне говорить не о чем, это происходит постоянно, по разным поводам, вы мне сами много можете рассказать.
Подкуп избирателей. Это известная фишка на выборах, раздача водки и другого, кто чего любит.
Торговля допуском на политический рынок. Это не только торговля, когда партии торгуют местами в партийном списке, это делают все и всегда. Поскольку от вас, от ваших голосований не зависит, пройдет конкретный депутат, или нет, то шестое место в списке это гигантская сумма, а 36-е поменьше, а 86-е посильно очень многим в нашей стране из тех, кто, с соизволения власти, имеет возможность продолжать делать бизнес. Но это еще и прямая властная торговля. Например, в 2001-м году состоялось заседание Английского клуба (он давно возобновил свою деятельность), места, где элиту собирают, и они треплются о всякой ерунде. Один рупор нынешнего режима рассказывал, как там стало хорошо после проведенных политических преобразований. А там сидел Владимир Фёдорович Шумейко, бывший председатель Совета Федерации, и он сказал: «Да, конечно, наверное, это очень хорошо, но я знаю, сколько стоит место в Совете Федерации». Как? Этого не может быть, это все треп! Извините, он это говорил публично, под запись. Извините, мне, лично, предлагали место за 2 миллиона долларов. В 2001-м году было, но я, естественно, отказался. Простая банальная вещь.
Целенаправленное и злонамеренное манипулирование процедурами подготовки выборов, проведения выборов и подсчета голосов. Это тоже более-менее общеизвестно, не буду говорить. И, конкретно, фальсификация итогов. Например, переписывание протокола. Привозят один протокол, а в территориальной комиссии вводят уже совершенно другой, «правильный», естественно.
Политическая коррупция при организации полномочий. Здесь, конечно, поле не паханое, это уже другой пласт, они уже, как будто, нами или еще как-то рекрутированные избранники, они начинают осуществлять свои полномочия.
Во-первых, они сами назначают агентов следующего уровня. Мне известна динамика стоимости поста вице-премьера в правительстве России на промежутке между 1997-м и 2004-м годами. Разница в твердой валюте, знаете, какая? В 300 раз. Можете себе представить? В 300 раз выросла стоимость поста. Очень важная вещь – это подготовка и принятие политических решений. В принципе, любой политик всегда принимает решение между Сциллой и Харибдой. Не помню, кто из них кто, назову произвольно. Сцилла, допустим, это общественные интересы, это то, что нужно делать, это то, ради чего его избрали. Харибда – это личные интересы политика. Когда любой, любой, подчеркиваю, политик принимает решение, он, оценивая разные варианты, сопоставляет эти две вещи.
Разнообразие политической жизни в разных странах, в разных политических системах, определяется только тем, в какой мере конкретный политик какие веса этой Сцилле и этой Харибде может придавать, принимая политические решения. Допустим 90% Сцилле, то есть, общественным интересам и 10% личным интересам, Харибде. А может, и наоборот, 10% общественным интересам, а 90% личным. Бывает разброс и еще больше. Что помогает увеличивать Харибду, долю личных интересов? Ну, например, закрытость подготовки решений. Лично я, если говорить о моей интеллектуально-политической траектории, поставил крест на режиме, который появлялся постепенно с конца 1999-го года до марта 2000-го года, в один конкретный момент.
В конце 1999-го года, когда Путин уже был премьером, и стало ясно, что он будет избираться на президентский пост, был создан такой Центр Стратегических Разработок, ЦСР, слышали? Нет? Ну, не надо. Возглавил его Герман Греф, будущий министр экономики, сейчас председатель Центрального Банка, знаете, да? И была поставлена задача – разрабатывать подробную программу будущего президентства Владимира Путина. И туда стали собирать очень хороших экспертов, я бы не побоялся этого слова, лучших. Уж если меня пригласили, то, уж конечно, лучших, это понятно.
Но первое что они сказали: «Все, что здесь делается, это абсолютный секрет». И тогда я им сходу сказал «до свидания» и поставил крест на этом режиме.
Почему? Я приведу вам простой пример. Была собрана замечательная команда по подготовке административной реформы. Давайте назовем по-другому: для реформы государственной службы. Я многих из них знаю лично, и эти эксперты работали со мной, когда я ту же задачу ставил от лица Бориса Николаевича в Кремле в 1997-м году. И они, используя наработки 1997-го года, наработали очень приличные вещи, в том числе основной рамочный закон о государственной публичной службе. Уже даже такой сдвиг был сделан, что слово «государственной» было дополнено словом «публичной», как у них на Западе.
Этот закон, очень серьезно подготовленный, имел объем 150 страниц. Комиссию эту, кстати, возглавлял Медведев. Комиссия выдала этот закон Медведеву, он передал Президенту, и Президент направил этот закон в главное государственное правовое управление Президента Российской Федерации, и оттуда закон, уже за подписью Президента, пошел в Думу для принятия. Знаете, сколько было страниц в этом законе, который уже отошел за подписью Президента? Пятнадцать! Было выброшено все серьезное к чертовой матери, осталась только классификация разных видов службы: дипломатическая, правоохранительная и так далее. Все. Вопрос – почему? И с этого момента уже можно было ставить крест на этой реформе, тот, который стоит сейчас, уже величественно. Почему? По одной простой причине, потому что все это готовилось в условиях секретности. Потому что в условиях секретности общество не в состоянии проконтролировать, как готовится важнейшее для страны и граждан решение.
Теперь вопрос, почему осталось 15 страниц. Потому что полноценный текст этого закона уменьшал возможности агентов для их оппортунистического коррупционного поведения. Это к вопросу о Сцилле и Харибде. В темноте можно делать все, что угодно.
Дезинформирование избирателей. Я не буду об этом говорить, включите телевизор.
Ну, и свойственный этому отказ в доступе информации, это тоже известная тема.
Политическая коррупция в законодательной власти очень известная вещь, конечно. Обычно, стандартно говорят – «покупка голосов». Покупка за деньги, покупка за политические, административные, за какие-то возможности и так далее, когда другая ветвь власти покупает эту ветвь власти. Торгуются решения комитетов и комиссий.
Замечательная история, из жизни, естественно. Я обещал вас не кормить компроматом, но я немножко время от времени примеры даю, чтобы вы понимали, что за всем, что я говорю, стоит некая конкретика. В 1998-м году наш фонд придумал интересную фишку под называнием «экспертиза законодательства на «коррупциогенность». Мы разработали первую методику этой экспертизы.
Надо сказать, что властям это дико понравилось, что вполне понятно, потому что в стране, жизнь которой управляется не законами, а отклонениями от законов, можно делать какие угодно экспертизы законопроектов, потом их можно спокойно игнорировать, принять какой-то закон, а потом его не выполнять. Поэтому как форма имитации деятельности это жутко понравилось властям. Понравилось это в самом начале. Уже в 2000-м году была соответствующая комиссия в Думе, о коррупции, которая сказала: «Вот, они будут делать антикоррупционную экспертизу». Лет через 5-6 я встречаюсь с бывшим председателем этой комиссии, довольно приличным человеком, он где-то на задворках депутатского корпуса существует, когда-то это было очень высокое должностное лицо в правительстве. Я спрашиваю: «Как дела, как ты, в комиссии?» Он говорит: «Нет, я ушел оттуда». – «А чего так?» – «Ну, они начали торговать экспертизой». То есть, они за деньги могут дать нужное заключение. Это пример.
Дальше парламентские расследования, рассмотрения обращений избирателей, направление запросов. Очень интересные, особенно в первую половину нулевых годов, когда вы еще не интересовались такими мелочами, очень интересные схемы разрабатывал бизнес или некие отрасли для проведения, для решения. Проплаченные, естественно, схемы. Например, направляется запрос по какой-то проблеме от группы избирателей. А проблема эта связана, на самом деле, типа, перебои с сахаром или еще что-нибудь, с функционированием какой-нибудь отрасли. Депутат направляет это в правительство. Правительство говорит: «О, у нас есть Центр Стратегических Разработок, пусть они разработают, как нужно решать эту проблему». Все разрабатывают, отсылают назад в правительство, правительство вносит предложения о внесении неких поправок в закон, и этот закон принимается. Так вот, вся цепочка, от первоначального запроса до принятия поправок, проплачена.
Политическая коррупция в судебной власти. Обычно наши нынешние лидеры, когда их спрашивают про коррупцию, говорят: «Да, у нас в судах жуткая коррупция». Должен сказать, что при всех оправданных наших претензиях к судам, это орган власти с наименьшей коррупцией из трех ветвей. Это так, на всякий случай. Но и там, конечно, много чего интересного есть. Политическая торговля назначениями судий. Это не назначение за деньги, это назначение за возможность будущего влияния на этих судей. Ты станешь судьей, только учти, что тебе предстоит решать некие конкретные проблемы, которые мы перед тобой будем ставить. Это давно распространенная вещь. Так же торгуется и карьера судей, соответственно, политическое влияние и административное влияние на принятие судебных решений, и торговля судебными решениями. Еще раз подчеркиваю: это в меньшем масштабе. Чтобы было понятно, на исполнительную ветвь власти приходится где-то 85% коррупции, а остальные 15% делятся на законодательную и судебную, причем, на судебную приходится меньше.
Что важно? Любые попытки использовал слово «победить» не совсем корректны. Я это прокомментирую. Любые попытки победить коррупцию в стране невозможны, если не побеждена политическая коррупция. И это даже не потому, что более-менее справедливо, что рыба гниет с головы. Вы сами, в порядке интеллектуального упражнения, если представите себе, дофантазируете противодействие коррупции в условиях России, вы легко выстроите разного рода сценарии, которые к одному сходятся – это крушение этой затеи.
И главным препятствием является наличие политической коррупции. Потому, естественно, возникает вопрос: а что с этим делать, и можно ли делать что-то? Оставшуюся часть я посвящу этому. Понятно, что какой-либо список антикоррупционных мер может выглядеть примерно так: законодательные – принятие правильных законов; силовые – гоняться и хватать; политические – сфера политической конкуренции; публичные – это уже деятельность общества; и просветительские.
Почему здесь закрашено двумя цветами, красным и зеленым? В тех условиях, в которых мы находимся сейчас, понятно, что применение первых четырех тормозится самой политической коррупцией и ее агентами, и остается только то, что в руках общества. И кажется, что наши возможности настолько малы, что задача нерешаема. Но это не совсем там. Я, для начала, расскажу вам историю, которая повествует о том, как это устроено в более-менее нормальном функционирующем современном обществе. В 1995-м году у меня была поездка в Вашингтон. Там была большая череда встреч, в том числе, встреча с одним совершенно замечательным человеком, к сожалению, уже покойным, это Том Лантос. Он был в то время председателем нижней палаты комитета по внешней политике, это один из ключевых комитетов в Сенате, точно так же и в нижней палате. Совершенно потрясающий мужик. Это венгерский еврей, который был освобожден советскими войсками из концлагеря, но предпочел не оставаться в Венгрии. Венгрия довольно антисемитская страна, и он решил иммигрировать. И он иммигрировал в юношеском возрасте в Штаты. Поскольку он человек фантастически талантливый, он как-то попал на политическую карьеру и довольно успешно ее сделал. Он был одним из самых влиятельных конгрессменов, достаточно сказать, что он этот пост занимал лет 25, он переизбирался и снова занимал этот пост, один из ключевых постов в палате. Он мне назначил встречу вечером прямо в комитете, заказал туда ужин. Он по-русски говорит хорошо, гораздо лучше, чем я по-английски. Мы с ним беседуем, приближается 9 часов вечера, он мне говорит: «Георгий, приближается время голосования, мне надо идти в зал», – и трогает нагрудный карман, где лежит его карточка, с помощью которой он голосует. Я ему в шутку говорю: «Том, ну какие проблемы, передай кому-нибудь из коллег свою карточку, расскажи, как надо голосовать, и все». Он позеленел, говорит: «Ты что, если об этом узнают мои избиратели, то все, я закончился как политик. Пойдем, ты пойдешь на галерею, я пойду в зал, посидишь, посмотришь».
В этой галерее для посетителей можно сидеть и смотреть. Там устроена жизнь так: везде идут дебаты, в зале обычно сидит человек 15-30, если какой-то ажиотаж, то 50. В основном, сидят те, кто хочет выступить. Сами конгрессмены, как правило, сидят в своих офисах, у них идут прямые трансляции и так далее. В 9 часов вечера начинается час голосования, и все, как тараканы, сбегаются, потрясающее зрелище, как они бегут в зал. У дверей стоят лоббисты, раздают последние в своей лоббистской программе листовочки, как и почему надо голосовать по этим вопросам.
Их программа работала серьезно и до этого, но сейчас дошло до голосования. Последняя решающая листовка, они рассаживаются по местам, висит большое панно, где против каждой фамилии лампочка, и зажигается один из трех цветов: зеленый – «за», красный – «против», белый – «воздержался». Идет голосование за одного, другого, третьего, все заканчивается. Мы с Томом возвращаемся продолжать наш ужин и нашу беседу, и я ему говорю: «Том, а почему я не увидел на табло белых лампочек, «воздержался»?» Он говорит: «Георгий, это очень просто, избиратели хотят знать нашу позицию. Если мы будем прятать ее и воздерживаться, это нас плохо рекомендует перед избирателями, выборы воспользуются этим». И он мне рассказал такую историю. У него незадолго до этого была такая же операция, как потом у Бориса Николаевича Ельцина, аортокоронарное шунтирование, когда все вскрывают, берут сердце и черти что с ним делают, а потом обратно зашивают. За два дня до голосования у него была эта операция. Он лежит, у него трубки, воздух, жидкости, подключены приборы и так далее. Голосование очень важное для его избирательного округа. Он заставил, чтобы его в специальном кресле привезли в Палату. Кресло, где стоят все эти приборы, в него все это воткнуто, течет, отражает всю его жизнедеятельность разных органов. Он проголосовал и вернулся обратно.
Притом, что по регламенту и Сената, и Палаты ты можешь голосовать заочно, у тебя есть такое право, но это важно для его избирателей, он должен проголосовать лично. Вопрос – почему? Это кажется нам диким, что нельзя передать карточку. У нас в Думе голосуют только дежурные, у которых кипы этих карточек, и они бегают по рядам тех, кто отдал им эти карточки, и нажимают одну и ту же кнопку.
Это потому, что они неподотчетны. Почему они так действуют и так боятся избирателей? Потому что существует огромное количество общественных организаций, которые постоянно мониторят то, что делают депутаты, и прежде всего, как они голосуют.
Во-первых, там закрытое голосование, где поименное открытое голосование – редчайшее исключение. Как правило, все голосования проходят так: ты проголосовал, это сразу появилось на интернет-ресурсе, и тут же можешь узнать, как по этому вопросу на сайте проголосовал твой депутат.
Раньше это публиковалось на бумажных носителях все время, сейчас это происходит мгновенно. Есть общественная организация, которая мониторит это дело, все обобщает и рассказывает избирателям. Допустим, какая-то организация «Американцы за традиционные ценности». Называю почти дословно. Там есть эксперты, которые говорят, что если сенатор или конгрессмен за традиционные ценности, то он по этим 120-ти голосованиям, которые прошли за это время, должен был проголосовать так-то, так-то и так-то. Потому что только такие голосования обеспечивают поддержку и продвижение традиционных американских ценностей. Так говорят эксперты, они создают эталон.
Дальше берется голосование каждого конкретного конгрессмена и сравнивается с этим эталоном. Несложная арифметическая процедура, и строится рейтинг: кто из депутатов, сенаторов, конгрессменов за традиционные ценности, а кто, извините, за нетрадиционные. И они это публикуют в своих бюллетенях, на сайтах и так далее. И таких организаций огромное количество. Есть общеамериканские, допустим, «Американцы за свободу ношения оружия», очень почтенная организация, есть локальные, конкретного избирательного округа.
Вы можете себе представить, чтобы в Калифорнии о каком-нибудь депутате дали такую информацию? Все, привет! Калифорния – это столица хайтек. Или в Техасе он противник добычи нефти. Поэтому они боятся этих организаций, боятся распространения этой информации, потому что это повлияет на конечный результат. Это в норме. Такая норма начинает работать не сразу, для этого нужны условия. Но есть одна очевидная вещь, с которой это начинается и с которой это должно начинаться: когда люди, понимающие смысл происходящего и умеющие добывать, анализировать и доступным образом рассказывать информацию об этом, начинают это планомерно делать. У нас вами есть великий соотечественник, профессор калининградского университета Эммануил Кант. Вы знаете, что он не современник, да? Он когда-то написал, что «любые реформы начинаются с реформы в головах».
Трагедия России заключатся в том, что мы об этом забываем. Считается, что вот сейчас надо принять правильный закон, и у нас сразу будет хорошо. У нас сейчас другой период, у нас принимают неправильные законы, и становится плохо, но раньше принимали правильные, но лучше от этого не становилось. Нужны реформы в головах, это достигается только одним способом, когда люди, которые в состоянии на это влиять, не упускают такую возможность. Вот, собственно, все, что я хотел рассказать. И, как вы догадываетесь, то, что я сегодня делал, есть ровно то самое, о чем я только что говорил. Теперь ваши вопросы.
Вопрос:
Наверное, оставлю такой же комментарий, как и после предыдущей лекции. Вы второй лектор, который разговаривает с нами про коррупцию, и это одновременно хорошо и очень плохо, потому что вчера мы видели человека, он достаточно активный, видно, что он огромный практик, из которого просто плещет энергия. Он рассказывает о…
Георгий Сатаров:
Кирилл Кабанов, да, я его знаю.
Вопрос:
И сегодня мы встречаем вас, систематизатора, который рассказывает нам о принципалах. Рассказывает нам о совершенно других вещах. И здесь возникает большая подоплека по некоторым вопросам. У вас очень четко, например, прослеживается линия, что коррупция это плохо, с коррупцией бороться только вот так.
Потом мы начинаем смотреть ваши примеры с Афинами или примеры коррупции в других странах, начиная с древности и заканчивая другими странами. Что такое коррупция по-другому? Иногда возникает, что это перераспределение некоторых средств, неожиданно, как бы это было ни плохо, но оно выполняет эту функцию, и для определенного этапа развития это хорошо. Если мы начинаем об этом рассказывать с позиции «а давайте поборемся», то через некоторое время что-то случается.
Георгий Сатаров:
Я понял вопрос. Вы абсолютно правы, все зависит от того, что значит «бороться».
Была такая история, распался Советский Союз, вы в курсе дела? Довольно трудно с серьезной исторической дистанции сказать, хорошо это, или плохо, но мы будем исходить из того, что это плохо, и, соответственно, будем говорить, что факторы, которые способствовали распаду – это «бяки». Одним из факторов, способствовавших распаду Советского Союза, была борьба с коррупцией, которую начал Андропов. Естественно, он был движим абсолютно благими намерениями.
В чем была фишка? Советский Союз – империя. Один из цементов, который держит империю, это так называемый неформальный договор элиты. Метрополия говорит: «Мы даем вам у себя возможность творить все, что угодно колониальным элитам, но вы обеспечиваете лояльность метрополии». Метрополия – окей. Борьба с коррупцией началась на достаточно высоких республиканских уровнях, Узбекистан, хлопковые дела и прочее, на уровне первых секретарей ЦК республиканских партий. Это очень высокий уровень. Региональные элиты, колониальные элиты, республиканские элиты, если быть точным, восприняли эту борьбу с коррупцией как одностороннее расторжение договора элит, то есть, одного из ключевых цементов, на которых держится империя. Вот пример того, что такое неосторожная борьба с коррупцией.
Теперь по поводу того, что коррупция полезна. Бесспорно! Как минимум, в двух смыслах.
Первое, как я уже говорил, коррупция – это сигнал о проблемах институциональных, о дисфункциях, и в этом смысле коррупция полезна точно, так же, как полезна боль. Боль сигнализирует о том, что что-то в организме не так, и в норме мы идем к врачу. Врач проводит диагностику, проводит лечение, и в результате уходит и боль, и болезнь.
Я описываю, естественно, идеальную ситуацию. Но можно поступить и по-другому, можно нажраться анальгина, боль заглушить, но потом это может кончиться летальным исходом. Точно так же и коррупцией. Советский Союз нажрался анальгина, и это закончилось летальным исходом. Это была далеко не единственная причина его распада, но одна из них.
Главное в серьезной, аккуратной, неразрушительной борьбе с коррупцией – это устранение причин, порождающих коррупцию. Это не значит, что не нужно сажать коррупционеров, но главное первое. Второе, это выдумано до нас с вами сегодняшних, в переходных обществах коррупция является смазкой реформируемой государственной машины. Например, при Советском Союзе частную собственность милиция преследовала, а мы объявили, что частная собственность равноправна всем остальным, и те же самые ребята, менты должны защищать частную собственность. С какого бодуна? Их учили на этом, они всю жизнь этим занимались: спекулянты, теневики, которые производили колготки, которые женщина может без стыда надеть, в отличие от государственных колготок, были главными врагами, и их власть преследовала. Конечно, преодолеть это сразу трудно. Но смазывается, в том числе и коррупцией.
Исследователи, мои коллеги из Чикаго, давно уже описали этот эффект. Иногда коррупция смазывает очень хорошо. Проблема начинается не тогда, когда коррупция смазывает, а тогда, когда вы понимаете, что, помимо смазки, у вас еще огромное количество проблем народилось. Тут ведь ситуация какая? Коррупция является следствием неких дисфункций, неэффективностей, но если коррупция достаточно масштабна, она сама порождает новые неэффективности. И эти новые неэффективности и усугубляют старую коррупцию, и порождают новую коррупцию. И мы получаем генератор с положительной обратной связью. Что происходит с таким устройством? Взрывается! Вот в чем проблема, не в том, что коррупция плоха абсолютно или хороша абсолютно, а в том, что это ни то, ни другое, это зависит от ситуации. Наша ситуация не первого типа, это довольно очевидно.
Вопрос:
Наверное, вопрос немного неправильно сформулирован.
Георгий Сатаров:
Попробуем еще раз.
Вопрос:
Попробуем еще раз. Вчера был человек, который высказывает одну мысль, сегодняшняя лекция эти мысли подтверждает. Может, так просто получилось, не знаю. Через три дня я проснусь, я себя спрошу, что такое коррупция. Что после этого всего осталось? Вы высказали, например свою цель – рассказать нам, чтобы у нас это осталось в головах. Противоположную идею, чтобы моя мысль крутилась у меня в голове, что коррупция не просто, это данность. Что-то в голове у меня работало, что-то цеплялось, противоположные идеи. Может быть, было не высказано, или ее, как бы, не было. Сейчас в вопросе часть ее раскрыли. Я начинаю об этом думать, я начинаю к этому приходить. Толк, цель вашего рассказа, вообще всего того, что здесь происходит? Я про это, понятно?
Георгий Сатаров:
Да! Вы абсолютно правы. Мне уже приятно, что вы подозреваете в себе потенциал думать на эту тему. Частично я достиг своей цели. Второе. Я могу сказать, залезайте на сайт нашего фонда, там куча материала, в том числе наш учебник, конечно, устаревший, под названием «Антикоррупционная политика». Там можно много чего найти, и результаты огромного количества исследований в этой сфере. Скоро мы повесим уже исследование в одной сопредельной стране о коррупции.
Это очень интересно, когда есть возможность сравнивать разные страны, потрясающе. В моих планах написать отдельную книжечку про это. Я должен через 3 месяца закончить одну, и сяду как раз за ту, которая должна вашу потребность удовлетворять. Мы в 2003-м году готовили эту книжку, «Антикоррупционная политика», и сейчас понимание этой проблемы несопоставимо изменилось и стало глубже и серьёзнее. Я стараюсь это выполнять не только на семинаре «Я думаю», понимая, что лекции мало. Кроме того, вам останется моя презентация, которую вы можете скачать.
Вопрос:
Этого мало, мне 21, и я просто не стану залезать на сайт, читать эту книжку.
Георгий Сатаров:
Тогда вам так и останется 21 год. Это личное нежелание тратить на это время. Потому что про институциональную теорию можно прочитать огромное количество книг. Можете начать с очень хорошей книжки Александра Александровича Аузана «Институциональная история для чайников». Очень полезная.
Михаил Комин, Санкт-Петербург:
Здравствуйте, спасибо за лекцию. Времени у нас осталось ограниченное количество, поэтому я постараюсь задать вопросы быстро.
Первый вопрос будет касаться того, что, если честно, я не понял, как жребий ограничивает возможность оппортунистического поведения.
Во-первых, смотрите, если тебе выпадает жребий, то шансы у тебя уменьшаются в следующий раз попасть на эту же должность, и ты пытаешься максимально извлечь из нее пользу. И второй момент, ты не отвечаешь перед людьми, которые тебя избрали, тебя избрал случай, и личная ответственность, которая во всяких теориях присутствует в представительской демократии, убирается.
Поэтому, если честно, я не понимаю, как это уменьшает оппортунистическое поведение. Это первый вопрос, второй вопрос у меня касается thinktank, этих фабрик мысли. Вы рассказывали про ЦСР и про то, как он работал в 2001-2004-м году. Насколько сейчас, особенно после событий, которые произошли на юго-востоке Украины и в Крыму, востребован такой классический анализ, политический, политико-экономический, скорее. Потому что сейчас мы видим, последние полгода-год решения принимаются скорее чисто политические, политикой продиктованные, направленные только на удержание власти. А thinktanks, прежде всего, ориентированы на принятие каких-то эффективных решений для общества. Спасибо.
Георгий Сатаров:
Могу ответить примером. Когда Президентом был Медведев, он затеял антикоррупционную программу. Она уже началась, абсолютно бестолково. Вдруг, не без нашей помощи, там было осознано, что вообще, если ты человека лечишь, нужно мерить кровяное давление, брать анализ мочи и так далее, короче, нужна диагностика.
Поскольку мы является авторами самой, так сказать, утонченной диагностики коррупции, которая когда-либо изобреталась в мире, то, несмотря на то, что нас очень не любят в Кремле, нам сказали: «Давайте сюда вашу методику, используем ее для огромного исследования бытовой коррупции». Понятно, что такое бытовая коррупция, да? Решение наших повседневных проблем.
«Окей, – говорим мы, – но только при одном условии, что результаты будут публичные».
«Окей, – говорят нам, – давайте». Мы это сделали. Чтобы было понятно, выборка – 17,5 тысяч. Можете себе представить такую выборку? Это чтобы была возможность сравнивать еще регионы. Это вы можете найти на нашем сайте, на сайте Минэкономики, я думаю, что на сайте Фомы есть, который поле проводил, ну и они частично учувствовали в анализе и подготовке доклада.
Когда дело дошло до такого же исследования деловой коррупции, к нам не обратились. По одной простой причине, потому что мы работаем в условиях открытости. Извините, если вы за день налогоплательщика предлагаете делать такую вещь, то это может быть только открыто, иначе это неприлично. К нам не обратились, это делали без нас, и до сих пор результаты этого дела засекречены. Чтоб было понятно причины, почему не обратились к нам, масштаб. Если измерять коррупцию, мы ввели такое понятие как «объем коррупционного рынка», грубо говоря, сколько денег в виде взяток в течение года переходит из одних рук в другие. Понятно, в какую сторону идет движение денег.
Масштаб рынка деловой коррупции в 100 раз больше, чем рынок бытовой коррупции, хотя количество коррупционных сделок за год в сфере деловой коррупции гораздо меньше. Когда мы в 2005-м году не на государственные деньги это делали в последний раз, то объем коррупционного рынка в сфере деловой коррупции превышал общие доходы государства от продажи углеводорода. Коррупция является сферой экономики, а она таковой и является, потому что она теоретически учитывается сферой национальных счетов, она должна входить в расчет ВВП. Ведущей сферой экономики в нашей стране является коррупция. Понятно, что спустя пять лет они не хотели публичности результатов. Вот ответ на этот вопрос. Да, а что касается оппортунизма, это вот с коллегой рядом, она вам объяснит.
Вопрос:
У меня короткий вопрос. Спасибо за лекцию. Вы вначале сказали, что принципалом в данном случае является народ, а агент – это государство. Насколько мне известна теория «принципал-агент», она в принципе не подразумевает под собой какого-то решения этой проблемы.
Георгий Сатаров:
Собственно, все изыскания в этой сфере посвящены решению этой проблемы. Например, ключевая проблема принципало-агентской модели это асимметрия информации, то есть принципал всегда знает меньше о том, как решается задача, чем агент, который ее решает. Вот это один из ключевых дефектов асимметрии информации. Огромное количество изысканий теоретико-практического толка связаны с тем, как уменьшить асимметрию информации. Тут огромнейшая литература, так что вы не совсем правы. Вы правы, наверное, в том смысле, что сама по себе модель не предусматривает решения этой проблемы, потому что она так устроена. Это значит, что наша человеческая деятельность не предусматривает решения проблемы по той простой причине, что социальная жизнь, а это самое сложное, с чем мы имеем дело, сложнее мозга, космоса, чего угодно, гораздо богаче, чем эта конкретная примитивная модель. И если мы наше социальное знание, наши попытки узнать побольше об этой сложной социальной ткани используем, то мы используем не только приципало-агентскую модель, а используем, по возможности, совокупность знаний, которые мы можем получить для того, чтобы решить конкретную проблему, чтобы задачи, которые ставятся агентам, решались лучше. Чем помогает принципало-агентская модель, я уже сказал. Она помогает анализировать дефекты. А дальше, для того, чтобы их уменьшать, уже привлекаются разнообразные социальные и социально-психологические знания. Понятно?
Вопрос:
Возможно, веселый, возможно, вполне реалистичный вопрос. В Украине сейчас достаточно модный способ борьбы с коррупцией заключается в следующем: люди собираются, ловят депутатов и бросают их в мусорные ящики. Как вы считаете, насколько эффективен и интересен такой способ, заставляет ли это других депутатов как-то по-другому себя вести?
Георгий Сатаров :
Я бы сказал так: ни у какого отдельного метода борьбы с коррупцией нет понятия эффективности, каждый по отдельности неэффективен. Но есть комплекс факторов, на который мы должны влиять, чтобы коррупция уменьшалась. И один из них, из многочисленных компонентов в этом комплексе, это наказание за коррупционное поведение. Доказывать коррупционные преступления очень сложно, и когда за это берется общество и находит такие нетривиальные и интересные решения, я считаю, что это полезно, потому что это, например, компенсирует слабость государства в данный момент.
Но решает ли это проблему коррупции? Нет, не решает. Оно может решать эту проблему, если помимо мусорного бака будет использоваться много других, гораздо более важных и изощренных инструментов. Вот мой ответ.
Коррупция, то есть неправомерное использование должностным лицом своих властных полномочий для извлечения личной выгоды, является столь специфичным явлением, что почти всегда имеет политический характер. Так как почти все сферы коррупции, за исключением таких специфических, как медицина или образование, связаны с государственными чиновниками, что уже подразумевает политический элемент коррупционных действий. Так что политической может быть названа как коррупция в широком смысле, в которой задействованы госслужащие, так и коррупция, направленная на манипуляции в политической сфере.
Общая природа коррупции
Коррупция связана с политикой изначально именно в силу самого характера данного явления: коррупционером может быть лишь человек, которому доверены те или иные властные полномочия или не принадлежащие ему ресурсы и которые он в нарушение закона использует для собственной выгоды, материальной, политической или иной другой. Как уже ясно, чаще всего такими людьми оказываются чиновники, то есть люди, которые являются представителями государства и от его имени могут совершать различные действия. В основе феномена коррупции лежит конфликт между интересами чиновника и интересами государства – недобросовестные действия чиновника наносят вред государству и интересами его граждан, что уже означает политический характер данного шага.
Если же иметь в виду политическую коррупцию в её узком значении, в данном случае к личным интересам чиновника добавляется возможный корпоративный интерес, то есть интерес той или иной группы чиновников, того или иного ведомства, различных партийных организаций или лоббистских групп. Но в любом случае решающим фактором является противоречие этих мотивов, интересов и действий интересам государства и, что важнее, его граждан, народа как носителя высшей власти. И здесь на первый план выходит не материальная составляющая в виде взяток, «откатов» и прочих стимулов, которые связаны с коррупцией по вопросам бизнеса, а другие инструменты: недобросовестная судебная система, ограничение свободы средств массовой информации, непосредственное, с помощью подконтрольных силовых ведомств, или опосредованное (через так называемый «административный ресурс») оказание влияние на результаты выборов и иные процедуры политической жизни.
Коррупция в России: цель – обогнать Коморские острова
Отдельного рейтинга стран по признаку политической коррупции не существует – прежде всего, из-за сложности выделения этой составляющей из общего коррупционного фона. Однако большинство экспертов полагают, что данные по «общей» коррупции чаще всего отображают состояние дел в той или иной стране и с политической коррупцией, так как политические моменты в том или ином виде присутствуют почти во всех коррупционных процессах. И в этой связи весьма показательным является самый авторитетный рейтинг стран мира по уровню восприятия коррупции, ежегодно составляемый неправительственной международной организацией Transparency International. Впрочем, большинство стран, которые занимают в рейтингах этой организации низкие места, высказывают скептическое отношение к объективности этого «хит-парада», однако это и не удивительно.
Так вот, на протяжении последних лет, весь недолгий XXI век, Россия занимает в рейтингах Transparency International по уровню восприятия коррупции стабильные очень низкие места. Которые означают, что специалисты этой организации оценивают Российскую Федерацию как одну из наиболее коррумпированных, в том числе и в политическом плане, стран планеты. Более того, вплоть до 2010 года пять лет Россия всё более снижалась в этом рейтинге, то есть уровень коррупции всё возрастал. Так, в 2009 году Россия занимала 146 место в списке, а в 2010 году опустилось на 154 место из 178 представленных в данном рейтинге. В 2011 году, если судить по рейтингу Transparency International, обнародованном 1 декабря этого года, ситуация несколько улучшилась. Россия поднялась в рейтинге на несколько позиций, заняв 143 строчку списка из 182 возможных – это позволило догнать Нигерию и рассчитывать на то, чтобы в будущем стать менее коррумпированной страной, нежели, например, Коморские Острова. Позитивное влияние оказали некоторые изменения в законодательстве: в 2011 году были введены декларирование чиновниками доходов и имущества, ужесточение санкций за коррупцию, введение штрафов, кратных ущербу от противоправных действий, и тому подобное.
Особенности политической коррупции в России
Политическая коррупция в России, как и почти все явления и процессы, попадающие на российскую почву или вырастающие на ней, имеет собственные черты. Прежде всего, это касается истоков российской политической коррупции. Почти все исследователи этой проблемы единодушны в том, что по-настоящему политическая коррупция в России родилась в период существования СССР – до 1917 года коррупция в стране хоть и имела огромные масштабы, но ограничивалась экономической сферой. В СССР, в условиях тоталитарного режима, когда государство одной из главных своих задач видело в подчинении себе всех граждан и репрессиях в отношении непокорных, политическая коррупция была узаконенной государственной политикой против своего народа. Поэтому, когда в условиях современной России встаёт вопрос о политической коррупции, не нужно забывать, что и руководители страны, и чиновники всех уровней, и большая часть населения родом из СССР. Как представители высшего руководящего звена, привыкшие решать свои задачи без оглядки на мнение народа, как чиновники, привыкшие исполнять свои обязанности по требованию не закона, а начальства, так и народ, в большей своей части привыкший, что от него в жизни страны ничего не зависит.
В силу этого политическая коррупция в России имеет ряд характерных признаков: отсутствие реальной политической конкуренции; образование и развитие особых финансово-политических групп, внутри которых принимаются стратегические государственные решения; государственная поддержка действий одной политической партии; искажение механизма выборного процесса через фальсификацию результатов выборов.
Александр Бабицкий
